Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prokuratora Regionalnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa; 3) umarza postępowanie; 4) zasądza od Prokuratora Regionalnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 2 września 2016 r. M. W. zwrócił się do Prokuratury Regionalnej w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie, na wskazany adres poczty elektronicznej, skanów wszystkich wniosków Prokuratury Okręgowej w G. o przedłużenie okresu śledztwa w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt [...]

W odpowiedzi na wniosek Prokurator Regionalny w K. pismem z dnia 16 września 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej i z tego powodu brak jest podstaw do ich udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wyjaśnił, iż akta nadzoru są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, jak również sprawowanie nadzoru i kontroli. Dodał również, że znajdujące się w aktach nadzoru o sygn. [...] wnioski o przedłużenie śledztwa zaliczają się do pism o charakterze służbowym - wewnętrznym, gdyż co do zasady powinny wyjaśniać powody, dla których nie można zakończyć śledztwa oraz wskazywać kierunki dalszego postępowania. Tym samym zdaniem Prokuratora powyższe akta mają charakter sprawozdawczy, gdyż wskazują jakie dowody przeprowadził prokurator i co w oparciu o nie ustalił, jak też podają przyczyny nieukończenia postępowania i określają dalsze jego kierunki. Następnie wskazał, iż wnioski o przedłużenie śledztwa nie przesądzają o kierunku postępowania, gdyż prokurator nadrzędny po zapoznaniu się z aktami sprawy może nie podzielić poglądu o potrzebie jego kontynuowania i odmówić przedłużenia śledztwa, bądź nie podzielić poglądów prawnych zaprezentowanych przez prokuratora prowadzącego postępowanie i wskazać na konieczność jego kontynuowania np. w innym niż we wnioskowanym kierunku. Poza tym podkreślił, że wnioski o przedłużenie śledztwa stanowią odzwierciedlenie pewnego procesu myślowego, etap wypracowania finalnej koncepcji i przyjęcia ostatecznego stanowiska wyrażonego w postanowieniu o przedłużeniu śledztwa, umieszczanego w aktach głównych sprawy. Stwierdził także, iż tryb i warunki formalne jakie powinny spełniać, określone są w paragrafie 130 regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. Nr 2 z 2016 r., poz. 508). Podsumowując w ocenie Prokuratora wnioski o przedłużenie śledztwa służą do przygotowania postanowienia o przedłużeniu śledztwa i mają jedynie charakter źródłowy do sporządzenia dokumentu urzędowego, zamieszczanego w aktach głównych sprawy a zatem nie posiadają waloru informacji publicznej.

Pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prokuratora Regionalnego w K. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji i jednocześnie wnosząc o:

– zobowiązanie Prokuratora Regionalnego w K. do udostępniania żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrócenia organowi akt sprawy,

– stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

– zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W treści skargi wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie m.in. do wglądu do dokumentów urzędowych, natomiast pojęcie dokumentu urzędowego zostało zdefiniowane w art. 6 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, który stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Następnie skarżący przytoczył fragmenty uzasadnień do orzeczeń zapadłych w sprawach o sygn. akt II SAB/Kr 55/07, I OSK 2889/12 i II SA/Wa 2217/12, które jego zdaniem potwierdzają, że wnioskowane dokumenty stanowią informacje publiczne. W związku z powyższym w ocenie skarżącego wnioski o przedłużenie śledztwa zawarte w aktach nadzoru stanowią informację publiczną, a zatem powinny zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast w przypadku uznania przez organ, iż zachodzą okoliczności ograniczające prawo dostępu do nich, powinna zostać wydana decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Jednocześnie skarżący stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub w prawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji lub też innego aktu albo też nie podjął stosownej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie jej w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponownie wyjaśnił, że wniosek o przedłużenie okresu śledztwa powinien wyjaśniać powody, dla których nie można go zakończyć i zarazem wskazywać kierunki dalszego postępowania. Natomiast kolejne wnioski złożone w tej samej sprawie powinny odnosić się do aktualnych ustaleń i zamierzeń prowadzącego śledztwo. Jak również okoliczności faktyczne i prawne sformułowane w poprzednich wnioskach mogą być powtórzone wyłącznie w sytuacji, gdy dotychczas przeprowadzone czynności procesowe nie wyjaśniły dostatecznie tych okoliczności. W związku z powyższym zdaniem organu wnioskowane dokumenty nie posiadają waloru informacji publicznej. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w razie ustalenia, że informacja, o której udzielenie zwrócił się wnioskodawca nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie. Poza tym zdaniem organu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. Tym samym w opinii organu w przypadku wniosku skarżącego nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie organ podkreślił, iż przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.) nie regulowały kwestii dostępu do akt zwierzchniego nadzoru służbowego sprawowanego przez prokuraturę nadrzędną nad postępowaniem przygotowawczym, prowadzonym w prokuraturze niższego rzędu oraz odnosząc się do zarzutów skargi dodał, że wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr/55/07 nie znajduje zastosowania do aktualnego stanu prawnego. W związku z powyższym zdaniem organu wnioski o przedłużenie śledztwa nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w szczególności wyrokiem NSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. I OSK 2889/12, akta spraw prowadzonych przez organy państwa, jako całość nie stanowią informacji publicznej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia określonego jako dostęp do akt, czy wgląd do nich. Dodał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 7/13 wskazał, iż żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ stwierdził, iż w jego opinii obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie został dopełniony albowiem skoro żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, to zasadnie odmówiono jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Ponadto w ocenie organu w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego nie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że: po pierwsze, dokumenty, których żądał M. W. nie stanowiły informacji publicznej, po drugie, odpowiedź została udzielona skarżącemu w 10-tym dniu od wpływu wniosku do Prokuratury Regionalnej w K., a więc nie przekroczono terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek i po trzecie, nawet jeżeli WSA w Gliwicach nie podzieli poglądu, że żądane dokumenty nie stanowiły informacji publicznej, to wobec ocennego charakteru wniosku nie sposób zarzucić organowi, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Podsumowując organ wyjaśnił, że jego zdaniem sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyż akta o sygn.[...], byłej Prokuratury Apelacyjnej w K., za zgodą Archiwum Państwowego w K. nr [...] zostały zniszczone z powodu upływu wyznaczonego okresu przechowywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wyżej wymieniona kontrola, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.

Poza tym należy wyjaśnić, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prokuratora Regionalnego w K., polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 2 września 2016 r.

Nie ulega wątpliwości, że powyżej określony organ był podmiotem zobowiązanym do realizacji wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Natomiast kwestią sporną, wymagającą rozstrzygnięcia, jest to, czy wnioskowana informacja, dotycząca wszystkich wniosków Prokuratury Okręgowej w G. o przedłużenie okresu śledztwa w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt[...] , stanowi informację publiczną.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 130 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2016 r. poz. 508 ze zm.) wniosek o przedłużenie okresu śledztwa powinien wyjaśniać powody, dla których nie można go zakończyć, i wskazywać kierunki dalszego postępowania. Wniosek o przedłużenie okresu śledztwa na czas powyżej 3 miesięcy do roku składa się prokuratorowi nadzorującemu śledztwo lub prokuratorowi bezpośrednio przełożonemu wobec prokuratora, który prowadzi śledztwo, nie później niż na 7 dni przed upływem terminu zakończenia śledztwa. Wniosek o przedłużenie okresu śledztwa na czas powyżej roku składa się właściwemu prokuratorowi nadrzędnemu nie później niż na 14 dni przed upływem terminu zakończenia śledztwa. Z wnioskiem, o którym mowa w ust. 3, występuje prokurator, który prowadzi lub nadzoruje śledztwo. Kolejne wnioski złożone w tej samej sprawie powinny odnosić się do aktualnych ustaleń i zamierzeń prowadzącego śledztwo. Okoliczności faktyczne i prawne sformułowane w poprzednich wnioskach mogą być powtórzone wyłącznie w sytuacji, gdy dotychczas przeprowadzone czynności procesowe nie wyjaśniły dostatecznie tych okoliczności.

W tym miejscu należy wskazać na uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 zgodnie, z którą wyrażono pogląd, iż żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie w uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że niewątpliwie akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, zawierają nośniki na których utrwalona została informacja publiczna, choćby dokumenty urzędowe, zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednak akta konkretnej sprawy dotyczą sprawy indywidualnej i ich udostępnianie nie zawsze służy celom, które legły u podstaw tworzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/07, że: "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem". Za trafne uznano również stanowisko dotyczące niezbędnych elementów formalnych, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznane zostały: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H.Knysiak - Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013, str. 224).

W związku z powyższym w ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącego w piśmie z dnia 2 września 2016 r. dokumenty stanowią informację publiczną albowiem wnioski Prokuratury Okręgowej w G. o przedłużenie okresu śledztwa w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt [...] nie można uznać za wewnętrzną korespondencję prowadzoną z Prokuraturą Apelacyjną, gdyż w wyniku ich złożenia dochodziło do wydawania postanowień o przedłużeniu okresu śledztwa bądź odmowie przedłużenia tego okresu w wyżej wymienionej sprawie i powodach, dla których podejmowano takie rozstrzygnięcia. Tym samym zdaniem Sądu działanie organu, który pismem z dnia 16 września 2016 r. poinformował skarżącego, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 2 września 2016 r. Podsumowując, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Jednocześnie należy wskazać, iż skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do siedziby organu w dniu 6 września 2016 r. a organ podjął niezwłocznie działania w celu jego załatwienia i zarazem pismem z dnia 16 września 2016 r. poinformował skarżącego o tym, że w jego ocenie wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej to zdaniem Sądu nie można przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A zatem, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

W tym miejscu należy podkreślić, że w sprawach skarg na bezczynność sąd bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej poinformuje, że nie dysponuje już informacją publiczną, której udostępnienia domaga się skarżący to zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd, w kwestii załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie albowiem w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż akta o sygn. [...] byłej Prokuratury Apelacyjnej w K., za zgodą Archiwum Państwowego w K. nr [...] zostały zniszczone z powodu upływu wyznaczonego okresu przechowywania. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w kwestii załatwienia wniosku z dnia 2 września 2016 r. należało orzec jak w pkt 3 sentencji.

Natomiast o kosztach postępowania (pkt 4 sentencji), orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.