Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. w W. (dalej: K. lub Skarżący) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: MPiPS lub Minister) z [...] października 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] zobowiązującą K. w W. do zwrotu części dotacji udzielonej na realizację zadania publicznego "[...] " w ramach Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2012 – 2013, w kwocie 1.050,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, tj. od 18 lutego 2013 r. do dnia zapłaty.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] listopada 2012 r. MPiPS zawarł z K. umowę nr [...] na realizację zadania w ramach Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2012-2013. W umowie Skarżący zobowiązał się do wykonania zadania opisanego jako "[...] " natomiast Minister zobowiązał się do wypłaty dotacji w kwocie 69.849,80 zł. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał na rachunek bankowy K. następujące środki:

- 38.320,00 zł (I transza) w dniu 20 listopada 2012 r. na wykonanie zadań planowanych do realizacji do dnia 31 grudnia 2012 r., zgodnie z ofertą i przedłożonym harmonogramem oraz kosztorysem,

- 31.529,80 zł (II transza) w dniu 18 lutego 2013 r. na wykonanie zadań planowanych do realizacji w 2013 r., zgodnie z ofertą i przedłożonym harmonogramem oraz kosztorysem.

K. na podstawie § 2 umowy zobowiązał się do realizacji zadania w terminie od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową. Zobowiązał się także do przedłożenia sprawozdania końcowego z realizacji zadania w formie pisemnej oraz w wersji elektronicznej w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania. W toku przeprowadzonych czynności sprawdzających MPiPS stwierdził nieprawidłowości wynikające z wykorzystania części dotacji - zdaniem organu - niezgodnie z przeznaczeniem. Nieprawidłowości miały polegać na przedwczesnym wydatkowaniu kwoty 1.050,00 zł, co nastąpiło w dniu 21 grudnia 2012 r. tj. niezgodnie z terminem realizacji drugiej części zadania. W dniu 6 sierpnia 2013 r. organ wystosował wezwanie do zapłaty wzywając K. w W. do uregulowania zaległości.

Pismem z 14 sierpnia 2013 r. (k. 238 akt administracyjnych) K. poinformował, że w dniu 21 grudnia 2012 r. uiścił dwie faktury na łączną kwotę 1050,00 zł. Płatności te zostały wówczas dokonane ze środków własnych Skarżącego na poczet dotacji z MPiPS w ramach umowy na działania projektu w roku 2013 (dotację w tej transzy przekazano 18 lutego 2013 r.), co zostało uwzględnione w prowadzonej przez K. ewidencji księgowej. Poprzez polecenie księgowania nr [...] zaliczono koszt faktur [...] oraz [...] do kosztów roku 2013, zgodnie z zasadą współmierności przychodów i odpowiadających im kosztów.

Pismem z 16 września 2013 r. MPiPS zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zaległości z tytułu wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego K. pismem z 4 października 2013 r. poinformował, że w tym dniu dokonał zwrotu części dotacji wraz z należnymi odsetkami, co zostało potwierdzone przez MPiPS. Równocześnie, pomimo zapłaty należności przez Skarżącego, z uwagi na kwestionowanie przez niego żądania zwrotu części dotacji, organ kontynuował postępowania wymiarowe.

W dniu 13 listopada 2013 r. Skarżący wysłał pismo, w którym zarzucił organowi prowadzącemu postępowanie "brak dialogu" oraz "brak przedstawienia merytorycznych wyjaśnień". Wniósł o przesłanie zgromadzonej dokumentacji oraz o zwrot wpłaconej przez K. kwoty wraz z odsetkami w razie ustalenia braku podstawy do żądania przez MPiPS wskazanych środków.

W dniu 21 lutego 2014 r. na podstawie art. 67 § 2 i art. 75 § 1 k.p.a. odbyło się przesłuchanie osoby reprezentującej K.. Podczas tej czynności J. K. kwestionował zasadność żądania zwrotu części dotacji. Na pytanie o powód niezłożenia przez K. sprawozdania zgodnego ze stanem faktycznym, poinformował, że sprawozdanie zostało złożone z uwzględnieniem dwóch faktur z 21 grudnia 2012 r. na łączną kwotę 1050 zł. Wskazał również, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.) w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego niezależnie od terminu ich zapłaty. Podkreślił, że wydatki poniesione na bilety do opery na spektakl w dniu 17 stycznia 2013 r. musiały zostać poniesione wcześniej - 21 grudnia 2012 r., gdyż później bilety nie byłyby dostępne. W dalszym toku postępowania uzupełniono – także na wniosek osób reprezentujących Skarżącego – zebraną dokumentację.

Decyzją z 29 kwietnia 2014 r. Minister, powołując w podstawie prawnej art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) zobowiązał K. do zwrotu części dotacji udzielonej na realizację zadania publicznego "[...] " w ramach Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2012 – 2013 w kwocie 1.050,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, tj. od dnia 18 lutego 2013r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że środki określone w § 3 umowy z 16 listopada 2012 r. są dotacją w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Konsekwencja tego jest to, że ich rozliczanie powinno odbywać się zgodnie z obowiązującą w budżecie zasadą kasowości. Wykorzystanie środków niezgodnie z warunkami określonymi w umowie, w szczególności wykorzystanie ich po terminie (bądź w innym terminie) stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za realizowane zadanie, na które dotacja była udzielona, albo zgodnie z ust. 5 tego przepisu w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielania i rozliczania dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Podkreślono, że na podstawie art. 169 ustawy o finansach publicznych, dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, jej nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania.

Zwrócono uwagę na sformułowanie zapis § 2 umowy 16 listopada 2012 r. Zgodnie z nim "Termin realizacji zadania publicznego ustala się:

-od dnia 01.10.2012 r. do dnia 31.12.2012 r. - w stosunku do zadań planowanych do realizacji do dnia 31 grudnia 2012 r., zgodnie z ofertą, harmonogramem oraz kosztorysem, o którym mowa w ust. 2

- od dnia 01.01.2013 r. do dnia 30.06.2013 r. - w stosunku do zadań planowanych do realizacji w 2013 r., zgodnie z ofertą, harmonogramem oraz kosztorysem, o których mowa w ust. 2".

W związku z tymi zapisami umowy, wszystkie wydatki dotyczące okresu sprawozdawczego od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. powinny zostać potwierdzone dokumentami księgowymi wystawionymi i opłaconymi w tym terminie. Wskazano, że harmonogram załączony do umowy nie określał terminu ani konkretnego tytułu przedstawienia, na który zostały zakupione bilety.

Z tych przyczyn MPiPS wydatki w łącznej kwocie 1.050,00 zł dokonane przed terminem realizacji drugiej części zadania uznał za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Klub Inteligencji Katolickiej w Warszawie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sformułował wobec opisanej decyzji następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak zawarcia w umowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i innych dokumentach (ogłoszenie o konkursie dotacyjnym, regulamin konkursu) związanych ze sprawą, informacji co do stosowanej zasady rozliczenia;

2. naruszenie art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez naruszenie zasady partnerstwa i efektywności, która obowiązuje we współpracy organu administracji publicznej z organizacją pozarządową będącą organizacją pożytku publicznego;

3. naruszenie art. 168 ust. 1 w zw. z art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że środki w kwocie 1050,00 zł udzielone w postaci dotacji na realizację zadania publicznego: "[...] " w ramach Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2012-2013, a wykorzystane dnia 21 grudnia 2012 r. na zakup biletów do [...] na spektakl dnia 17 stycznia 2013 r., podlegają zwrotowi.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do żądania

Kontrolowaną obecnie decyzją z [...] października 2014 r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Stwierdził, że argumenty K. są bezzasadne i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji wymiarowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący i merytoryczny przedstawiony został stan prawny i okoliczności faktyczne, uzasadniające jej wydanie. Podkreślił, że zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Jedną z podstawowych zasad wykonywania budżetu państwa jest obowiązek wydania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Zawarcie umowy przekazującej dotację nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą uregulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swojego publicznoprawnego charakteru. Środki przyznane w ramach dotacji mają zatem "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają na to przepisy szczególne. Z uwagi na "znaczony" charakter tych środków beneficjent otrzymując dotację przeznaczoną na sfinansowanie zadania zobowiązany jest do przeznaczenia tych środków zgodnie z zapisami zawartej umowy.

Podkreślono, że ścisłe przestrzeganie warunków umowy oraz Regulaminu Otwartego Konkursu Ofert Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2012-2013, jest podstawowym warunkiem umożliwiającym korzystanie przez K. z dotacji, a zasada kasowości ściśle wytycza ramy czasowe możliwości rozliczeń w procesie korzystania z dotacji. Wszelkie niezbędne informacje, określające sposób wydatkowania oraz rozliczania dotacji zostały zawarte w treści umowy. Dodatkowo wskazano, że z § 15 umowy wynika, iż wszystkie zmiany, uzupełnienia i oświadczenia składane w związku z umową wymagają zawarcia aneksu pod rygorem nieważności, a wszelkie wątpliwości wyjaśniane będą w formie pisemnej. Skarżący w okresie realizacji umowy nie zgłaszał wątpliwości odnośnie terminów płatności, ani nie wnosił o wyjaśnienia w tym zakresie.

Zarzut K. dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie także uznano bezzasadny. To, że Skarżący jako organizacja pożytku publicznego prowadzi księgi rachunkowe zgodnie z zasadą memoriału i że - zdaniem Skarżącego - jest to powszechnie obowiązująca praktyka wśród organizacji pożytku publicznego, nie ma – zdaniem Ministra - znaczenia dla sprawy. Przyznana dotacja stanowiła środki uzyskane z budżetu państwa, więc do jej rozliczenia stosuje się powszechnie obowiązującą w jednostkach budżetowych zasadę kasowości. Organ udzielający dotacji nie miał obowiązku zamieszczania odrębnej informacji na ten temat i to w interesie Skarżącego spoczywał obowiązek zastosowania zasady rozliczenia środków dotacji stosowanej przez udzielającego.

Wskazano, że zgodnie z pkt 7.4 podpunkt 3 Regulaminu Otwartego Konkursu Ofert w Ramach Rządowego Programu na Rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2012-2013 edycja I: "Nieprzekraczalny termin zakończenia realizacji zadania ustala się: dla zadań jednorocznych do dnia 31 grudnia 2012 r., dla zadań dwuletnich do dnia 30 czerwca 2013".

Zwrócono uwagę na zapis § 2 umowy. Zdaniem Ministra zgodnie z zapisami umowy oraz regulaminu konkursu, wszystkie wydatki dotyczące okresu sprawozdawczego 1 stycznia 2013 r. - 30 czerwca 2013 r. powinny zostać potwierdzone dokumentami księgowymi wystawionymi oraz opłaconymi we wskazanym terminie, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Ponadto wskazano, że zawarcie odrębnej informacji o stosowanej metodzie kasowości nie jest konieczne, skoro umowa w § 17 w zakresie nieuregulowanym odwołuje się m.in. do ustawy o finansach publicznych, której treść reguluje sposób i termin wykorzystania środków budżetowych, a spór nie dotyczy okoliczności faktycznych a interpretacji przepisów ustawy w zakresie wykorzystania dotacji.

Minister Pracy i Polityki Społecznej podkreślił, że obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa a decyzja w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny. Jeżeli nie dokonano zwrotu części dotacji w sposób dobrowolny, organ wydaje decyzję określającą kwotę należności podlegającą zwrotowi oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Ustawa o finansach publicznych nie daje możliwości odstąpienia przez organ od egzekwowania kwot z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na wskazaną decyzję Klub Inteligencji Katolickiej wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia. Sformułował wobec niego następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 168 ust. 1 w zw. z art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że środki w kwocie 1050 zł udzielone w postaci dotacji na realizację zadania publicznego: "[...] " w ramach Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2012-2013, a wydane dnia 21 grudnia 2012 r. na zakup biletów do [...] w celu wykorzystania ich na spektakl dnia 17 stycznia 2013 r. podlegają zwrotowi;

2. naruszenie prawa materialnego a to art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez naruszenie zasady partnerstwa i efektywności, która obowiązuje we współpracy organu administracji publicznej z organizacją pozarządową będącą organizacją pożytku publicznego;

3. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak zawarcia w umowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i innych dokumentach (ogłoszenie o konkursie dotacyjnym, regulamin konkursu) związanych ze sprawą informacji co do stosowanej zasady rozliczenia;

4. naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów wskazanych w piśmie z dnia 21 marca 2014 r., a dotyczących braków w zakresie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nielogiczności zgromadzonych dokumentów;

5. naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie terminu wskazanego przez organ jako termin właściwy do załatwienia sprawy.

W związku z tak formułowanymi zarzutami Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. przyznanie od MPiPS na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3. dopuszczenie dowodu z zeznań świadka M. F., na okoliczność zakupu biletów do [...] i treści uzgodnień z pracownikami WOK, przy czym potrzeba skorzystania z zeznań świadka pojawiła się dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi, wskazano że zgodnie z umową K. zobowiązał się wykonać zadanie publiczne, na które otrzymał dotację, w zakresie i na warunkach określonych w umowie, umowa zaś rozumie zgodność realizacji zadania z opisem działań, zawartym w ofercie realizacji zadania publicznego, z harmonogramem i kosztorysem (§ 1 ust. 1 i 2 umowy).

Wskazano, że jako termin realizacji zadania publicznego z drugiej transzy, bo tej dotyczy spór, wskazano okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. i do końca tego okresu Skarżący zobowiązany był wykorzystać przyznane mu na ten cel środki, przy czym umowa precyzuje również obowiązki, które ciążyłyby na Skarżącym, gdyby kwoty dotacji nie wykorzystał w terminie, w którym zobowiązał się wykorzystać (§ 10. 1 i 2 umowy). Podkreślono, że w § 5 ust. 3 umowy wskazano również jakie obowiązki ciążą na Skarżącym, jeżeli chodzi o opisywanie faktur, a także, że "zobowiązany jest do prowadzenia wyodrębnionej dokumentacji finansowo - księgowej zadania publicznego, zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o rachunkowości, w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych" (§ 5 ust. 1 umowy). Wszystkie te zadania zdaniem autora skargi K. wypełnił.

Zgodnie z umową, a w szczególności ofertą wraz z kosztorysem, złożoną przez Skarżącego, jednym ze sposobów osiągnięcia celu jakim jest zwiększenie aktywności osób starszych zrzeszonych przy K. w W., była organizacja wyjść do teatru. Zdaniem Skarżącego umowa nie narzucała terminów, ani nie precyzowała które to mają być spektakle. Organizatorzy wybrali więc spektakle [...]. Z wewnętrznego harmonogramu zajęć wynikało, że zainteresowane osoby powinny pójść na spektakl w styczniu 2013 r., a zatem w okresie objętym drugą transzą dotacji. Z uwagi na liczbę chętnych, ostatnim możliwym terminem kupna biletów był grudzień 2012 r. i wtedy też bilety zostały kupione, a następnie wykorzystane w styczniu 2013 r. Podkreślono, że nigdzie w umowie, jak również w Regulaminie ani w korespondencji z Ministerstwem nie wskazano, że środki z dotacji w celu wykorzystania ich w okresie wskazanym w umowie o dotację (w tym przypadku od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r.) nie mogą być wydane wcześniej. Podkreślono że z żadnych przepisów umowy, ani z innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika, by stowarzyszenie korzystające z pieniędzy publicznych w formie dotacji było zobowiązane z tego powodu stosować zasadę kasowości (obowiązującą w budżecie), a nie zasadę memoriału (wskazaną w ustawie o rachunkowości, do której przestrzegania zobowiązuje Skarżącego umowa). Podobnie nie ma znaczenia fakt, że umowa nakazuje stosowanie w zakresie nieuregulowanym ustawy o finansach publicznych, skoro jednocześnie nakazuje również stosowanie w zakresie nieuregulowanym również ustawy o rachunkowości, nie precyzując przy tym zakresu, w jakim należy stosować jedną i drugą ustawę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, vide: art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota sporu pomiędzy K. w W. a Ministrem Pracy i Polityki Społecznej sprowadza się do tego, czy uiszczone 21 grudnia 2012 r. ze środków własnych Skarżącego płatności dwóch faktur na łączną kwotę 1050,00 zł, dokonane na poczet dotacji z MPiPS w ramach umowy na działania projektu w roku 2013 (dotację w tej transzy przekazano 18 lutego 2013 r.) stanowią dotację wydaną zgodnie z ustaleniami umowy z 16 listopada 2012 r. i przepisami prawa, a jeżeli nie - czy takie wydatkowanie dotacji, stanowi jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie wskazanych ustaw, Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie.

Zawarta 1[...] listopada 2012 r. umowa na realizację zadania w ramach Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2012-2013 znajduje oparcie w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2010 r. nr 234, poz. 1526, ze zm.) Ustawa ta nie definiuje innego celu przekazania dotacji niż realizacja zleconego zadania publicznego (art. 5 ust. 4, art. 11 ust. 1). Zakres i przedmiot tego zadania określają strony umowy. W świetle art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2 tej ustawy, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 lub art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji.

Zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że środki przekazane jako dotacja nie tracą swojego publicznoprawnego charakteru. Mają niejako "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają na to przepisy szczególne (por.: uchwala (7) NSA z 24.06.2002 r. sygn. akt FPS 6/02; wyrok NSA z 24.10.2007 sygn. akt II GSK 198/07).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, zobowiązującej K. do zwrotu części dotacji, jest przepis art. 169 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, dotacje udzielone z budżetu państwa: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku nie dokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych). Zgodnie z art. 169 ust. 5 ustawy o finansach publicznych odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Definicję wykorzystania dotacji zawarto w art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych – zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Stosownie do treści art. 168 ust. 5 w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji nie stanowią przepisy odrębne lecz przepisy ustawy o finansach publicznych w związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że wykorzystanie dotacji następuje poprzez zrealizowanie celu wskazanego w przepisach odrębnych.

Zgodnie z pkt 7.4 podpunkt 3 Regulaminu Otwartego Konkursu Ofert w Ramach Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2012-2013 edycja I: "Nieprzekraczalny termin zakończenia realizacji zadania ustala się: dla zadań jednorocznych do dnia 31 grudnia 2012 r., dla zadań dwuletnich do dnia 30 czerwca 2013". Dotacja przyznana K. w W. została przyznana i wypłacona w dwóch transzach:

- 38.320,00 zł (I transza) w dniu 20 listopada 2012 r. na wykonanie zadań planowanych do realizacji do dnia 31 grudnia 2012 r., zgodnie z ofertą i przedłożonym harmonogramem oraz kosztorysem,

- 31.529,80 zł (II transza) w dniu 18 lutego 2013 r. na wykonanie zadań planowanych do realizacji w 2013 r., zgodnie z ofertą i przedłożonym harmonogramem oraz kosztorysem.

Co kluczowe: w § 2 umowy MPiPS i K. uzgodniły, że: Termin realizacji zadania publicznego ustala się:

- od dnia 01.10.2012 r. do dnia 31.12.2012 r. - w stosunku do zadań planowanych do realizacji do dnia 31 grudnia 2012 r., zgodnie z ofertą, przedłożonym harmonogramem oraz kosztorysem, o którym mowa w ust. 2;

- od dnia 01.01.2013 r., do dnia 30.06.2013 r. - w stosunku do zadań planowanych do realizacji w 2013 r., zgodnie z ofertą, przedłożonym harmonogramem oraz kosztorysem, o których mowa w ust. 2.

Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy K. zobowiązał się wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą, z uwzględnieniem aktualizacji opisu poszczególnych działań/harmonogramu/kosztorysu (k. 55, T. I akt administracyjnych). Zgodnie ze złożoną Ministrowi 26 września 2012 r. przez K. ofertą: Działanie 3.10 Warsztaty 6. Oko w oko z kulturą i sztuką, przewidujące wyjścia do różnych teatrów (Filharmonii itp.) miało odbywać się raz na miesiąc od listopada 2012 r. do czerwca 2013 r. (a więc obejmować łącznie 8 wyjść). Kalkulacja oferty przewidywała w 2012 r. wydatek na ten cel z dotacji 800 zł, zaś w 2013 r. - 6.300 zł. Kosztorysy projektu na 2012 r. i na 2013 r. nie zawierały już tak szczegółowych wyliczeń (kosztorys z 8 listopada 2012 r. k. 113, T. I akt administracyjnych).

Z § 10 umowy wynika nadto, że K. zobowiązał się wykorzystać dotację przekazaną w pierwszej transzy do dnia zakończenia zadania przewidzianego na okres od 01.10.2012 r. do 31.12.2012 r., zaś przekazane w drugiej transzy do dnia zakończenia zadania przewidzianego na okres od 01.01.2013 r. do 30.06.2013 r.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygania sprawy ma jednak treść § 2 ust. 1 umowy. Dotacja przekazana w pierwszej transzy przeznaczona była na realizację zadań przewidzianych w okresie od 01.10.2012 r. do 31.12.2012 r., środki przekazane w drugiej transzy na realizację zadań przewidzianych w okresie od 01.01.2013 r. do 30.06.2013 r. Skoro z powszechnie obowiązującego przepisu prawa - art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wynika, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, przy czym przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji, Sąd stoi na stanowisku, że wydatki na poczet realizacji poszczególnych zadań odbywać się powinny w czasie realizacji tych zadań, a nie jak w rozpoznawanej sprawie przed ich rozpoczęciem, czy też po ich zakończeniu. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z tej także przyczyny do ich rozliczania ma zastosowanie zasada kasowości, charakterystyczna dla wydatków budżetowych.

To, że z § 5 ust. 1 umowy wynika, że K. zobowiązał się do prowadzenia wyodrębnionej dokumentacji finansowo-księgowej i ewidencji księgowej zadania publicznego zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych nie oznacza jeszcze, że został zwolniony od respektowania przedstawionych wcześniej unormowań ustawy o finansach publicznych. M.in. do tej ostatniej (podobnie jak do Kodeksu cywilnego, ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ustawy o rachunkowości oraz ustawy Prawo zamówień publicznych) odsyła w kwestiach nieuregulowanych § 17 umowy. Pamiętać należy, że art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie odsyła w zakresie wymogów związanych z treścią umowy m.in. do art. 151 ust 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym stosowna umowa powinna określać m.in. szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jej wykonania (pkt 1), a także termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż 31 grudnia danego roku budżetowego (pkt 2). Co więcej zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie sprawozdanie z wykonania zadania publicznego określone w umowie należy sporządzić w terminie 30 dni od dnia zakończenia zadania publicznego, jednak co istotne z ust. 2 tego przepisu wynika, że okresem sprawozdawczym jest rok budżetowy.

Rację ma zatem Minister stwierdzając, że zgodnie z zapisami umowy oraz przepisów powszechnie obowiązującego prawa wydatki dotyczące okresu sprawozdawczego od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., powinny zostać potwierdzone dokumentami księgowymi wystawionymi oraz opłaconymi w wskazanym terminie zgodnie charakterystyczną dla budżetu zasadą kasowości. Jest to pochodna zarówno publicznego źródła dotacji, jak i celów publicznych, którym ma służyć.

Skoro tak, kwoty dotacji drugiej transzy wydatkowane poza wynikającym z umowy okresem realizacji zadania, stanowią podlegającą zwrotowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Wobec treści m.in. art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, Sąd stoi na stanowisku, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem to nie tylko jej wydatkowanie na inny cel niż określony w umowie, ale także poza zakreślonymi umową ramami czasowymi. Tym samym Sąd nie stwierdza zarzucanego w skardze naruszenia art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Przywołany w tym samym punkcie skargi art. 168 ust. 1 tej ustawy nie dotyczy sytuacji, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wynikający z akt sprawy tok przeprowadzenia postępowania konkursowego, zawarcie umowy, wreszcie kontrola jej wykonania wbrew zarzutom Skarżącego czyniła zadość zasadom: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zasady te mają zastosowanie w toku współpracy organu administracji z podmiotem prawa prywatnego realizującym zadania publiczne. Wszelkie czynności poprzedzające zawarcie, podpisanie i kontrolę wykonania umowy wykonywane były przez władzę publiczną z poszanowaniem zasad wynikających z art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W toku postępowania administracyjnego organy przestrzegały zasady legalizmu i praworządnego działania.

Pamiętać przy tym należy, że Skarżący nie jest podmiotem, który po raz pierwszy korzystał z dofinansowania publicznego. W toku czynienia wydatków nie zwracał się w sposób przewidziany w § 15 ust. 3 umowy o pisemne wyjaśnienie wątpliwości ("wszelkie wątpliwości związane z realizacją niniejszej umowy wyjaśniane będą w formie pisemnej"). Treść umowy i powszechnie obowiązujących przepisów prawa regulujących specyficzną umowę, na mocy której wykonanie części zadań publicznych zostało przekazane wraz ze środkami publicznymi podmiotowi prawa prywatnego, nie była przy tym na tyle niejasna, by konieczne było tłumaczenie temu podmiotowi obowiązków, do których się zobowiązał.

Art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ze skargi wynika, że Skarżący czyni zarzut złamania tej zasady w toku postępowania związanego z podpisaniem i wykonaniem umowy, którą zawarł. Tymczasem obecnie kontrolowane postępowanie administracyjne jest pochodną nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych. W jego toku nie złamano zasad wynikających z art. 9 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że materiał dowodowy został uzupełniony o dokumentację oczekiwaną przez Skarżącego. Nie miała on wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut mającego wpływ na treść decyzji naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. jest również bezzasadny. W dniu 24 lipca 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 września 2014 r. Decyzja administracyjna w niniejszej sprawie została wydana z datą [...] października 2014 r. i tego samego dnia została przesłana Skarżącemu. Wydanie decyzji z datą [...] października 2014 r. nie wpływa na jej ważność i treść. Nie stanowi uchybienia, które uzasadniałoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zawarty w skardze wniosek o przesłuchanie świadka, wobec treści art. 106 § 3 i art. 133 p.p.s.a. był oczywiście bezzasadny i nie mógł zostać uwzględniony. Skarżącego nie precyzuje przy tym, dlaczego potrzeba skorzystania z zeznań świadka powstała dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego.

Tym samym nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania zgromadzono kompletny, wystarczający dla rozstrzygania materiał dowodowy, a poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są prawidłowe. Organ wydający zaskarżoną decyzję miał na względzie przepisy obligujące organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Fakt poczynienia odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenia różnych od oczekiwanych przez K. wniosków nie oznacza dowolności oceny. Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad postępowania administracyjnego: legalności działania, pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, informowania stron oraz przekonywania (art. 6, 8, 9 oraz 11 k.p.a).

W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Wobec powyższego należało na podstawie art. 151 p.p.s.a orzec jak w sentencji wyroku.