Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. W., M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących B. W., M. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt VIII SA/Wa 828/19 P O S T A N O W I E N I E Dnia 6 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. W., M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego poinformować Prezesa Rady Ministrów o istotnych naruszeniach prawa występujących w sprawie ze skargi B. W., M. K..

Uzasadnienie dotyczące wyroku.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz. 23 ze zm. dalej jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania M. K. i B. W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 roku nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu G. z dnia [...] lipca 1974 roku, znak [...].

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] lipca 1974 r., znak; [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 1975 r., znak: [...] Naczelnik Powiatu w G. orzekł o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwa rolnego o pow. 4,18 ha, położonego we wsi I. gm. J., stanowiącego własność spadkobierców K. i A. R..

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2001 r. S. S., będąca następcą prawnym byłych właścicieli wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w G. z dnia [...] lipca 1974 r.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w G. z dnia [...] lipca 1974 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 4,18 ha, położonego we wsi I..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń przejęte grunty stanowiły gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198 dalej rozporządzenie), tym samym brak było podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

M. K. i B. W., złożyły odwołanie od decyzji Wojewody [...]. Skarżące podniosły przy tym, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na błędnym przyjęciu, że grunty położone we wsi I. stanowiły opuszczone gospodarstwo rolne, a tym samym podlegały przejęciu na Skarb Państwa. Strony wskazały również, że decyzja Naczelnika nie została skierowana do właścicieli przejmowanych gruntów, ani też do osób zainteresowanym tym postępowaniem, z tego względu decyzja ta obarczona jest kolejną wadą.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy zważył, co następuje:

Legitymacja procesowa wnioskodawczyń została ustalona na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po K. R. i A. R., prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po R. K. oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2016 r., rep. [...].

Sporne gospodarstwo zostało przejęte na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z póżn. zm. dalej ustawa) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa. Z kolei zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo opuszczone uważano takie gospodarstwo w którym:

1) nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym

2) grunt nie był w całości lub w większej części uprawiany oraz poddawany zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Przejęte na własność Państwa grunty bez wątpienia stanowiły gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z ł964r. Nr 45, poz. 304). Zgodnie z tym przepisem, głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Z kolei nieruchomość uważa się za rolną jeśli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z treści pisma Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] wynika, że w skład gospodarstwa położonego we wsi I. o pow. 4,18 ha (według stanu na rok 1974) wchodziły grunty orne (RV) o pow. 3,69 ha, sady na gruntach rolnych (S-RV) o pow. 0,36 ha oraz zabudowane tereny rolne (B-RV) o pow. 0,13 ha (por. treść pisma w aktach sprawy). Grunty te mogły zatem stanowić zorganizowaną całość gospodarczą i dawały możliwość prowadzenia na nich produkcji rolnej.

Z zawartego w aktach sprawy pisma S. S., będącej jednym z następców prawnych A. i K. R. wynika, że przejęte grunty otrzymała (na podstawie nieformalnej umowy darowizny) R. K., córka dawnych właścicieli. Pozostałe tereny z dawnego 14-sto hektarowego gospodarstwa otrzymali – W. R., S. R. i M. J.. Z zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2001 r. wynika, że R. K. od grudnia 1973 r. zamieszkiwała w W. przy ulicy K. (por. zaświadczenie w aktach sprawy), a nie we wsi I., gdzie znajdowały się omawiane grunty. Brak budynków na tej nieruchomości również stanowi dowód na niezamieszkiwanie jej przez właścicieli (por. protokół z oględzin gruntów z dnia [...] kwietnia 1974 r. oraz treść badanej decyzji).

Uznać tym samym należy, że na nieruchomości położonej we wsi I. nie zamieszkiwali jej właściciele.

Z kolei na okoliczność nieuprawiania gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa i niepoddawania ich właściwym zabiegom agrotechnicznym wskazuje protokół z oględzin nieruchomości rolnej o pow. 4,18 ha, położonej we wsi I. sporządzony w dniu [...] kwietnia 1974r.

Z dokumentu tego wynika, że grunt ten od 10 lat stanowił całkowity odłóg, a na części działki rósł samosiew brzozy i sosny. Właściciele nie interesowali się nieruchomością, nie opłacali podatków ani innych świadczeń. Nieruchomość ta leżała odłogiem, a zatem w sprawie została również spełniona przesłanka dotycząca nieuprawiania gospodarstwa.

Z poczynionych ustaleń wynika zatem, że po pierwsze w gospodarstwie nikt nie

zamieszkiwał, a po drugie - wchodzące w jego skład nieruchomości rolne nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę.

Nieuprawiania gruntów położonych we wsi I. na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały też strony postępowania nadzwyczajnego.

Nie można więc stwierdzić, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa.

Zarzut dotyczący nieskierowania decyzji Naczelnika Powiatu w [...] do spadkobierców właścicieli przejmowanych gruntów uznać należy za bezpodstawny. Z adnotacji urzędowej widniejącej na egzemplarzu badanej decyzji wynika, że została ona wywieszona na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń

Urzędu Gminy [...]. Tym samym strony postępowania oraz osoby zainteresowane miały możliwość zapoznania się z treścią decyzji oraz wniesienia odwołania. Taką formę obwieszczenia decyzji przewidywały ówcześnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W sprawie zasadne było odstąpienie od zawiadamiania o toczącym się postępowaniu wszystkich tych stron postępowania, które są aktualnymi właścicielami gruntów będących jego przedmiotem, bowiem ich sytuacja prawna po wydaniu decyzji nie ulegnie zmianie.

Z tych względów należało orzec jak w rozstrzygnięciu.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosły B. W. i M. K..

Skarżące wnosiły o stwierdzenie nieważności wszystkich wyżej wymienionych decyzji i uznanie, że przejęte na własność Skarbu gospodarstwo rolne o pow. 4,18 ha położone we wsi I., wraca do spadkobierców K. R. i A. R..

Skarżące zarzucały naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wydane decyzje a mianowicie:

-1) art 156 §1 pkt 2 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności w/w decyzji mimo, że zostały wydane z naruszeniem prawa to jest ;

-a) art 2 ust 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu w związku z §1 Rozporządzenia 2013 -10-30

Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych - poprzez ich błędne zastosowanie do niniejszego stanu faktycznego.

b) art 10 §1 kpa i art 71 §1 kpa (w brzmieniu z daty wydania decyzji), wyrażające się zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, które wykazałoby, że na miejscu są osoby którym należy doręczyć decyzje z pouczeniem o przejęciu gospodarstwa i skutkach i skutkach zaniechania z ich strony;

2) art 11 kpa i art 107 kpa polegające na bardzo lakonicznym i bardzo formalnym uzasadnieniu odnoszącym się do kwestii uznania przejętej nieruchomości rolnej za gospodarstwo rolne.

Na tych podstawach wnosiły o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazywały, że podniesione w złożonych odwołaniach argumenty w pełni potwierdzają zasadność zwrotu przedmiotowego gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,18 ha, położonego w miejscowości I..

Wprawdzie jak podnosi w uzasadnieniu Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi –R. K., córka dawnych właścicieli spornego gospodarstwa od 1973 roku przebywała w W. ale przecież zarówno ona jak i jej mąż – J. K. mieszkający na miejscu, który nigdy nie opuścił rodzinnych stron i do swojej śmierci w 1975 roku na stałe mieszkał w sąsiedniej miejscowości P., u syna J. K. oraz interesowali się posiadanym gospodarstwem.

Z wypisu z księgi wieczystej spornej nieruchomości - wynika fakt bezsporny, że przedmiotowa nieruchomość nie pochodziła z nadania przez Państwo w 1952 roku w ramach reformy rolnej, lecz stanowiła od zarania XX wieku własność rodziny, zatem Państwo nie mogło przyznać sobie prawa jej odbioru.

Zdaniem skarżących wadliwość postępowania przy wydaniu decyzji polegała też na tym, że przejęto nie tylko grunty rolne ale także część działki, którą stanowiły las ( nr działki [...]).(wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2012 roku syg akt I CSK 558/11).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 roku w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych( Dz U Nr 39 poz 198 z póż zm.) będące aktem wykonawczym do Ustawy z 1957roku w art 2 ust 3 pkt 1 tej ustawy opisuje, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo na którym, nie zamieszkuje; właściciel ani jego małżonek, dzieci, lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom przez właściciela lub dzierżawcę.

Z uwagi na stan zdrowia( przeżycia wojenne), podeszły wiek małżonków R.

i J. K. grunty rolne nie były w całości uprawiane na przełomie lat 60- i 70 tych XX wieku na wysokim poziomie lecz korzystano z pożytków płynących z upraw sadowniczych i lasu. Poza sporem pozostaje fakt, iż właścicielka gospodarstwa na początku lat 70-tych ubiegłego wieku bywała na tej ziemi ,nie mieszkała bo tam nie było budynków mieszkalnych, do córki wyjechała do W. dopiero w połowie lat 70 tych i jej wolą było aby przedmiotowe gospodarstwo pozostało w rodzinie, skoro jej córka S. S. wystąpiła do Sądu Rejonowego właściwego dla miejsca gospodarstwa o spadek i Sąd Rejonowy dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...]. 04 .2002 roku syg akt [...] stwierdził nabycie spadku po R. K. w tym i nabycie przedmiotowego gospodarstwa rolnego.

Dowód; akta Sądu Rejonowego dla miasta [...][...].

Argumentowały, że przedmiotowe gospodarstwo rolne nigdy nie zostało przekazane w zarząd Urzędu Gminy w [...]. Brak budynków gospodarczych na terenie gospodarstwa nie był przeszkodą, do korzystania i zajmowania się przedmiotowym gospodarstwem tym bardziej, że mąż R. nadal do swej śmierci mieszkał niedaleko tegoż gospodarstwa, a R. K. mieszkając w W. korzystała z pożytków. Zatem sporna nieruchomość nie posiada cech gospodarstwa rolnego opuszczonego.

Zgodnie z art 1 ust 2 ustawy o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz U z 1957 roku Nr 39 poz 172). przejęciu przez Państwo może podlegać tylko gospodarstwo rolne, a nie nieruchomość rolna.

Doktryna oraz przepisy w tym zakresie mówią, że gospodarstwa rolne to nie tylko nieruchomość ale zorganizowana całość w tym budynki urządzenia itp. (wyrok N SA z dnia 19 października 2012 roku syg akt I OSK 1205/2011).

W oparciu o ustawę z 1957 roku przejęciu podlegały tylko gospodarstwa rolne opuszczone, a jeżeli przejęto decyzją nieruchomość rolną to należy stwierdzić nieważność takiej decyzji.

Zdaniem skarżących organ wydający decyzję dla ustalenia czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego winien stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji zatem z 1974 roku.

W kodeksie cywilnym definicja gospodarstwa rolnego została przyjęta dopiero w 1990 roku ( art 553 kc). Zatem w niniejszej sprawie należało zastosować § 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw.

Zdaniem skarżących protokół z oględzin nieruchomości sporządzony z dnia [...] kwietnia 1974 roku nie potwierdza stanu faktycznego, albowiem zajmuje się tylko ogólnym opisem spornej ziemi i stwierdzeniem, że nie ma budynków, a R. K. mieszka w W. od 1973 roku. Pominięto zupełnie fakt że mąż R. K. mieszkał sąsiedztwie.

Ze zgromadzonego materiału w mniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że przejęty majątek to nie było gospodarstwo rolne lecz tylko nieruchomość rolna nie podlegająca przejęciu. Zgodnie z §2 ust 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przenoszenia własności nieruchomości " nieruchomość uważa się za rolną jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej ,nie wyłączając produkcji sadowniczej ‘’.

Za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej osoby nieruchomości rolne jeżeli stanowią zorganizowaną całość gospodarczą wraz z

budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym oraz zapasami prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W skład gospodarstwa rolnego zalicza się też lasy, grunty leśne ,nieużytki i w ocenie skarżących należało dodatkowo ustalić czy te grunty mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarcza z pozostałymi gruntami. Okoliczność ta ma znaczenie istotne bo zajmowały znaczna część nieruchomości. Podstawą pozbawienia prawa własności nie może być ogólnikowa ocena kontroli, nie oparta na materiale dowodowym będącym podstawą wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa przez stwierdzenie że gospodarstwo było opuszczone.

Ogólnikowa ocena wiarygodności dowodów i sposobu ich gromadzenia nie stanowi przesłanki do decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa.

Zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie

prawa stanowi rażące naruszenie prawa.

Takie prowadzenie postępowania w sprawie przejęcia własności na rzecz Skarbu

Państwa Rzeczypospolitej stanowi naruszenie wartości chronionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności jej art. 2.

Zatem decyzje administracyjne ingerujące w podstawowe prawa jednostki, jakim jest prawo własności wymagają szczególnie wnikliwej oceny zgodności z przepisami prawa i wartościami demokratycznego państwa prawnego.

W tym stanie rzeczy skarga oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

W postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11).

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ( Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz Beck 2016, str. 781, nb.2 do art.158 kpa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem winno być ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada ,, prawdzie’’ w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza, że materiał dowodowy, który stanowił podstawę do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa ograniczał się do protokołu oględzin, sporządzonego bez udziału spadkobierców ( wyrok NSA z 7.3. 2007 roku, I OSK 845/06).

Przesłankami przejęcia gospodarstwa rolnego bez odszkodowania na własność Państwa - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. było rzeczywiste opuszczenie gospodarstwa, zakwalifikowanego do gospodarstw rolnych przez zaniechanie jego uprawiania w całości lub w większej części przez właściciela lub uprawnione przez niego osoby (wyrok SN z 24 maja 2012 r., II CSK 558/11, OSP 2013/9/92).

Z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. wynika, że gospodarstwa rolne, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu [...] kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Przepis ten był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądowym, spotykając się z jednolitą interpretacją. Zgodnie z nią, na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) mogło być przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa, a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania i oceny tych przyczyn (wyrok NSA z 18 września 1998 r., II SA 1108/98, Lex 41791; 2 września 2005 r., I OSK 26/05, Lex 1089827). Zastosowanie powołanej ustawy wymagało spełnienia wyraźnie określonych przesłanek, a więc koniecznie ustalenia, że przejmowane gospodarstwo ma cechy gospodarstwa rolnego oraz, że jest rzeczywiście opuszczone, a nie jest nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia (wyrok NSA z 17 grudnia 2010 r., I OSK 282/10, Lex 745198). Wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nim nie interesuje, natomiast warunkiem przejęcia było spełnienie dwu przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) i zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części (wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1482/09, Lex 745043). Pomocą dla takiego stanowiska prawnego było określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, będącego aktem wykonawczym do ustawy z 1957 r. (art. 2 ust. 3 pkt 1 tej ustawy), że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Stanowisko orzecznictwa wskazuje na dość surowe wymagania, które musiały zostać spełnione dla skuteczności zastosowania powołanych przepisów.

Zdaniem Sądu zarzuty skargi należy uznać mające usprawiedliwione podstawy, szczególnie należy uznać doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

W ocenie Sądu organ nie dokonał pełnej oceny naruszenia przepisów postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego w kontekście nieważności decyzji oraz ustaleń faktycznych czy przejęte gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym zwłaszcza, że do tego zmierzał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 2001 roku.

Organ winien ocenić, czy prawidłowo zastosowano przepisy ówcześnie obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie udziału stron w postępowaniu administracyjnym, w zakresie ustalenia obszaru ( jakie nieruchomości przejęto) gospodarstwa rolnego, doręczenia decyzji, czy też prawidłowości wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki.

Organ jedynie odwołuje się do przepisu ówcześnie obowiązującego – art. 45 kpa, który stanowił, iż pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela ustawowego, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres 14 dni w biurze gromadzkiej rady narodowej( prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla).

W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić również, jeżeli doszło do naruszenia przepisów postępowania i godzą one dotkliwie w uprawnienia stron. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa( pkt I,II i IV uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 roku, I OPS 2/12). Przepisy prawa procesowego nie regulują treści materialnoprawnej, lecz regulują tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż w kontrolowanym postępowaniu w sprawie odjęcia prawa własności nikt ze spadkobierców A. i K. R. nie wziął faktycznie udziału w sprawie i nie wynika aby organ wystąpił w trybie art. 31 kpa o ustalenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, czy też podjął jakiekolwiek próby ustalenia kręgu spadkobierców i ich miejsca zamieszkania. Z protokołu oględzin wynika, iż organ wiedział, iż S. R. mieszkał w R. [...]. Należy wskazać, iż doręczenie decyzji stronom postępowania stanowi istotną i doniosłą w skutkach część postępowania administracyjnego.

Organ odwołując się do późniejszych dokumentów – wydanych aktów własności ziemi wskazywał, iż na rzecz Skarbu Państwa została przejęte gospodarstwo, które po podziale było w posiadaniu R. K. o pow. 4,18 ha. Tak więc sam organ wskazuje, iż protokół oględzin i pierwotna decyzja odnoszą się do innego gospodarstwa, niż gospodarstwo o którym mowa w postanowieniu sprostowania oczywistej omyłki. Pierwotnie mówi się o gruntach, które przypadły S. R., a postanowienie mówi o gospodarstwie, które przypadło spadkobiercom K. i A. R.. W zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że przejęto gospodarstwo, które przypadło R. K..

W ówczesnym stanie prawnym definicję opuszczonego gospodarstwa zawierał § 1 rozporządzenia, który stanowił, że za gospodarstwo uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Wobec tego w pierwszej kolejności wymagało ustalenia z jakich gruntów składało się to gospodarstwo. Przejęciu podlegało całe gospodarstwo a nie jego część.

Jak wynika ze stanowiska strony postępowania S. S. gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 14 ha po zmarłych jej dziadkach K. i A. R. zostało podzielne nieformalnie pomiędzy dzieci – S. R., W. R., M. J. oraz R. K.. Część która przypadła R. K. miała powierzchnię 4,18 ha, a część która przypadła S. R. 4,11 ha. Organ pierwotnie wydał decyzję o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa o powierzchni 4,11 ha – części która przypadła S. R., później po roku wydał postanowienie, w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej i wskazał na powierzchnię 4,18 ha, a jako strony spadkobierców K. i A. R.. Należy zauważyć, iż zgodnie ze stanem prawnym – art. 105 kpa, który odpowiada obecnemu art. 113 § 1 kpa organ administracji publicznej mógł z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez organ decyzjach. Wszystkie wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie. Wady te muszą być łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań ( por. wyrok NSA z 11 października 2017 roku, II OSK 2530/16).

Przenosząc to na grunt kontrolowanej decyzji poza obszarem zainteresowań organu pozostała powyższa kwestia. Należy zauważyć, iż gdy doszło do nieformalnego podziału gospodarstwa rolnego K. i A. R., zmarłych w 1947 roku, to ich synowi S. przypadła inna część tego dużego gospodarstwa, niż córce R. K.. W pierwotnej decyzji organu mówi się o opuszczonym gospodarstwie po S. R.. Postanowieniem o sprostowaniu ustalono inną powierzchnię i wskazuje się wszystkich spadkobierców. Przedmiotowym postanowieniem ustalono nowy stan faktyczny, inną powierzchnię, w konsekwencji inne działki. Organ oceniając przedmiotową decyzję o przejęciu gospodarstwa z 1974 roku, wraz z postanowieniem o sprostowaniu oczywistej omyłki nie odniósł się do tego faktu i nie ocenił, czy postanowieniem można było dokonać nowych ustaleń faktycznych, co do powierzchni gospodarstwa, co do ustalenia komu ta część przypadła, co do stanu prawnego. Zmiana treści decyzji może nastąpić wyłącznie z zachowaniem trybu określonego w przepisach proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego, przez wydanie nowej decyzji, a w przypadku oczywistych omyłek, przez wydanie postanowienia o sprostowaniu.

Organ odwołując się do późniejszych dokumentów – wydanych aktów własności ziemi wskazywał, iż na rzecz Skarbu Państwa została przejęte gospodarstwo, które po podziale było w posiadaniu R. K. o pow. 4,18 ha. Tak więc sam organ wskazuje, iż protokół oględzin i pierwotna decyzja odnoszą się do innego gospodarstwa, niż gospodarstwo o którym mowa w postanowieniu sprostowania oczywistej omyłki. Decyzja odnosi się do gruntów które przypadły S. R., a postanowienie mówi gospodarstwie, które przypadło R. K..

S. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wskazywała, iż sporządzony w 1974 roku protokół wskazujący na opuszczenie gospodarstwa nie oddaje stanu rzeczywistego ponieważ przedmiotowe gospodarstwo zostało wydzierżawione na rzecz M. G. i było przez niego uprawiane. Okoliczność ta nie została przez organ zweryfikowana, a Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji jedynie podniósł, że nie ma pisemnej umowy dzierżawy. Podkreślić należy, iż w istocie rzeczy organ w postępowaniu nadzorczym nie przeprowadził rzetelnego postępowania zmierzającego do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowiło podstawę do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Organ ponownie rozpoznając sprawę winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie charakteru i wagi naruszeń procesowych oraz w zakresie ustaleń faktycznych co do opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa, zwłaszcza, że uczestniczka postępowania twierdziła, że było uprawiane przez dzierżawcę M. G..

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie( DZ.U z 2015 roku, poz. 1800 ze zm.)

Uzasadnienie dotyczące postanowienia sygnalizacyjnego.

Sygn. akt VIII SA/Wa 828/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), informuje Prezesa Rady Ministrów o istotnych naruszeniach prawa do których doszło w toku rozpoznawania sprawy ze skargi B. W. i M. K., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia 11 października 2016 roku Wojewoda Mazowiecki, nr 1588/R/2016 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w G. nr (...) z dnia (...) lipca 1974 roku o przejęciu na własność państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego o pow. 4,18 ha, położonego we wsi I., gmina J. od spadkobierców K. i A. R. jako gospodarstwa opuszczonego. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosły M. K. i B. W. Akta sprawy z odwołaniem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęły w dniu 3 listopada 2016 roku. Organ przekazywał w dniach – 16 grudnia 2016 roku, 31 maja 2017 roku, 28 grudnia 2017 roku, 28 czerwca 2018 roku, 20 grudnia 2018 roku informacje o przesunięciu terminu załatwienia sprawy z uwagi na dużą ilość spraw.

W dniu 30 września 2019 roku organ rozpoznał odwołanie i wydał decyzje w przedmiotowej sprawie.

W toku rozpatrywania skargi w tej sprawie Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa przez organ Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewodę Mazowieckiego w postaci naruszenia przepisów art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2017 roku, poz. 1257 ze zm. dalej k.p.a.).

Naruszenie polegało na daleko idącej przewlekłości postępowania – przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji organu I Instancji oraz w postępowaniu przed organem I Instancji.

Z przepisu art. 35 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może być dłuższy, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie strony, z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn nie załatwienia sprawy w terminie. Przekazywane przez organ informacje, iż opóźnienie w rozpoznawaniu odwołania jest spowodowane dużą ilością spraw nie może stanowić podstawy, która usprawiedliwiałaby tak długi termin rozpoznawania odwołania. Okres niemal trzech lat na rozpoznanie odwołania jest terminem, który łamie podstawowe zasady terminowego załatwiania sprawy administracyjnej. Przed organem pierwszej instancji sprawa zawisła w dniu (...) kwietnia 2001 roku. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2001 roku Wojewoda Mazowiecki z urzędu zawiesił postępowanie do czasu uregulowania spraw spadkowych po zmarłych K. i A. R. Postanowienie o nabyciu spadku po wyżej wskazanych zostało wydane przez Sąd Rejonowy w dniu 31 sierpnia 2001 roku ( prawomocne od 22 września 2001 roku). Wojewoda Mazowiecki dopiero pismem z dnia 28 kwietnia 2014 roku wystąpił do Sądu Rejonowego w G. o ustalenie czy zakończyło się postępowanie spadkowe. W sytuacji gdy organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne i przez 13 lat nie przeprowadził czynności sprawdzających czy zachodzą podstawy do podjęcia postępowania narusza to zasady szybkości postępowania – istotne naruszenie prawa.

Również w ocenie Sądu tak długie prowadzenie postępowania i wydanie decyzji przez Ministra Rolnictwa, po okresie prawie trzech, od otrzymania akt, wiedząc iż sprawa toczy się od 2001 roku stanowi istotne naruszenie prawa. Prowadzi to również do naruszenia art. 2 Konstytucji RP mówiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa oraz przepisu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawkowych wolności który ma gwarantować rozpoznanie jego sprawy w rozsądnym terminie. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej.

Wbrew ogólnej zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. przez okres prawie trzech lat, organ nie podjął czynności zmierzających do ostatecznego załatwienia sprawy, od wszczęcia postępowania minęło 18 lat. Co istotne, braku działania organu w tym okresie nie sposób czymkolwiek uzasadnić, a na pewno nie tłumaczy tego duża ilość spraw. Kwestia organizacji pracy jest w gestii organu i uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na strony postępowania. Sąd stwierdza, że nierespektowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do powstania z winy organu negatywnych skutków prawnych. Ponadto nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów do Państwa( art. 8 k.p.a.) Tak długi okres trwania postępowania stwarza stan niepewności dla strony, która nie wie czy jej wniosek o stwierdzenie nieważności oraz odwołanie jest zasadne. Dlatego też Sąd uznał za uzasadnione wystąpienie z niniejszą sygnalizacją.

W związku ze stwierdzonymi w toku postępowania sądowoadministracyjnego, istotnymi naruszeniami prawa, Sąd postanowił skierować w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. informację do Prezesa Rady Ministrów sprawującego nadzór nad organami Wojewodą Mazowieckim i Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zgodnie z postanowieniami art. 155 § 2 p.p.s.a. Prezes Rady Ministrów postanowienie niniejsze rozpatrzy i powiadomi Sąd, w terminie 30 dni o zajętym stanowisku.