Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 819/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta S. Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta S. Policji z [...] lutego 2008 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] października 2007 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki M. o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem K.W. przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [x] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydany A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz paragon fiskalny wystawiony przez Spółkę A. W protokole kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu znajdował się podświetlony szyld z napisem E. i numerem telefonu [...], a w pojeździe zamontowany był taksometr fiskalny C. nr [...]. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną taksometru fiskalnego, oznakowań pojazdu oraz kserokopię okazanych przez kierującego dokumentów.

Komendant Rejonowy Policji w W. decyzją z [...] listopada 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d. w związku z Lp. 2.9. pkt 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł), o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Komendant S. Policji po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z [...] lutego

2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko organu I instancji, że w sprawie tej doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Podczas kontroli drogowej stwierdzono bowiem, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr, a na dachu pojazdu umieszczono urządzenie techniczne w postaci podświetlanego szyldu reklamowego. Fakt ten potwierdza zgromadzona w aktach dokumentacja, to jest: kserokopia świadectwa ponownej legalizacji taksometru fiskalnego oraz paragon fiskalny z kasy współpracującej (zintegrowanej) z taksometrem, a także dokumentacja fotograficzna.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 101 k.p.a., to jest wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niezastosowanie przepisu obligującego organ administracji do zawieszenia postępowania, błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W piśmie procesowym z [...] września 2008 r. skarżąca zarzuciła nieważność decyzji organów obu instancji poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie oraz nieważność decyzji organu odwoławczego z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej bez podstawy prawnej i skierowanej do podmiotu nie będącego stroną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że na rzecz skarżącej wydano licencję nr [x] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Sąd podzielił stanowisko organów, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, bowiem nie została wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym Spółka była uprawniona do świadczenia usług w zakresie transportu osób. Licencja ta uprawniała Spółkę wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d.

Sąd I instancji przedstawił ustalenia organów, z których wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe zainstalowano i używano taksometr. Organ załączył do protokołu kontroli kopię paragonu fiskalnego z tego taksometru oraz fotografie taksometru i pojazdu. Zdaniem Sądu, dowody te wskazują, że organ prawidłowo zebrał w sprawie materiał dowodowy i uznał na jego podstawie, że wykonywany przez skarżącą Spółkę w dniu [...] października 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - naruszał zakaz umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Spółki, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza zasadę wolności gospodarczej, określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Powołując się na poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd stwierdził, że art. 18 ust. 5 u.t.d. nie narusza zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP podkreślając, że podmioty wykonujące transport drogowy osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia dodatkowych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wskazując, że skarżąca została powiadomiona przez organ i skorzystała z możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie. W ocenie Sądu, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne, przeprowadziły dowody zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a) oraz wskazały prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. określa jedynie maksymalną kwotę, jakiej nie może przekroczyć suma kar nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli.

Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że podczas kontroli kierujący pojazdem okazał wypis z licencji nr [x] na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanej dla Spółki A. oraz że na wydrukach z taksometru widniała nazwa skarżącej Spółki, a kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że jego współpraca ze skarżącą Spółką polega na kierowaniu pojazdem należącym do skarżącej oraz wykonywaniu przewozów okazjonalnych w imieniu i na rachunek skarżącej. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, iż to strona skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu, że pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d., a prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;

2) art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;

3) art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;

4) art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;

5) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

6) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 1 § i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1

lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem, które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do A. Sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy (K.W.), co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na A. Sp. z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt

1 lit. c) p.p.s.a., art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, na podstawie protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. za udowodnione okoliczności: zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy z przewodem elektrycznym, zamontowania w pojeździe taksometru oraz umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, lub innego urządzenia technicznego i zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Skarżąca z ostrożności procesowej wniosła również o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca Spółka nie zgodziła się z oceną Sądu, że organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy podnosząc, że Sąd błędnie przyjął, iż urządzenie zamontowane w samochodzie było taksometrem oraz że na dachu samochodu zainstalowana była lampa lub inne urządzenie techniczne. Zdaniem skarżącej, błędne przyjęcie przez Sad, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem, a drogomierzem połączonym z kasą fiskalną spowodowało niezasadne nałożenie na nią kary pieniężnej z tytułu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Skarżąca podniosła, że niepodłączony do wewnętrznej instalacji elektrycznej banner nie jest lampą, ani innym urządzeniem technicznym i zarzuciła, że Sąd błędnie przyjął w skarżonym wyroku, iż strona nie kwestionowała ustaleń faktycznych dotyczących umieszczenia na dachu pojazdu podświetlonej lampy podnosząc, że okoliczność ta została ustalona wyłącznie w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli. Zdaniem skarżącej, protokół ten został sporządzony w sposób wadliwy, bez zachowania należytej staranności i z naruszeniem art. 68 k.p.a. Skarżąca podniosła, że podpisanie bez zastrzeżeń tego protokołu przez kierowcę przedsiębiorcy nie zwalniało organu od obowiązku wskazania, kto i jakich czynności dokonał podczas kontroli oraz jakie stwierdzono nieprawidłowości.

Zdaniem skarżącej, Sąd błędnie podzielił ustalenia organów, iż doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., bowiem dowody w postaci fotografii baneru umieszczonego na dachu kontrolowanego samochodu, nie mogą potwierdzić faktu, iż była to lampa czy też urządzenie techniczne, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym. Powyższą okoliczność mogłaby potwierdzić opinia biegłego. Skarżąca nie zgodziła się z przyjęciem przez organy i Sąd, że okoliczność, iż lampa jest podświetlana udowodniono dokumentacją fotograficzną.

Zdaniem skarżącej, Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji, jako skierowanych do niewłaściwego podmiotu, ponieważ podmiotem, który podlega ukaraniu za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest kierujący pojazdem samodzielny przedsiębiorca, a nie podmiot posiadający licencję, z którym kierujący pojazdem jedynie współpracuje.

Skarżąca powołała się na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. zarzucając, że organ zastosował karę łączną za wszystkie naruszenia, natomiast literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje na sumę kar, a więc wymaga od organu nałożenia w petitum decyzji poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, co nie stoi w sprzeczności z nałożeniem ich w jednej decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca Spółka podniosła, że definicje ustawowe, zamieszczone w słowniczku ustawy stanowią o treści norm zawartych w ustawie. Sąd jest obowiązany dokonać wykładni ustawowych definicji, nie odnosząc się do dalszych przepisów ustawy. Skarżąca podniosła, że Sąd ustalił zakres definicji przewozu okazjonalnego zawarty w art. 4 pkt 11 u.t.d. przy pomocy treści art. 5 i 6 tej ustawy nieprawidłowo wywodząc istnienie niezdefiniowanego w słowniczku przewozu taksówkowego, jako odrębnego przewozu. Zdaniem skarżącej, gdyby ustawodawca chciał wyróżnić przewóz taksówką oraz przewóz pojazdem niebędącym taksówką, to znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w stosownych definicjach zawartych w art. 4 u.t.d. Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 4 pkt 11 u.t.d. wyłączając spod przewozów okazjonalnych przewozy dokonywane taksówką. O braku podstaw do takiej wykładni świadczy, zdaniem skarżącej, brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji taksówkowej. Udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d. Przedsiębiorca wykonujący transport drogowy na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego nie może oznaczać samochodu jak taksówki. Nie może także zawrzeć umowy przewozu na postoju taxi. Transport drogowy wykonywany taksówką ograniczony jest do wykonywania przewozów na terenie gminy, zaś takie ograniczenie nie odnosi się do wykonywania przewozów na terenie całego kraju.

Zdaniem skarżącej, art. 18 ust. 5 u.t.d., obejmuje swym zakresem podmiotowym jedynie przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącej, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego.

Skarżąca podniosła, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma zastosowania w sprawie z uwagi błędne zrównanie przez Sąd taksometru z drogomierzem. Zainstalowane w kontrolowanym pojeździe urządzenie nie było taksometrem, a jedynie drogomierzem, nie było zatem podstaw do ukarania skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Skarżąca podniosła też, że niepodłączony do instalacji elektrycznej pojazdu banner reklamowy nie jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, którego stosowania zakazał ustawodawca w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Lampą jest bowiem urządzenie, do którego funkcjonowania konieczne jest zasilanie elektryczne.

Zdaniem skarżącej, przy innej interpretacji zakazy zawarte w ww. przepisach, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 u.t.d., musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. byłoby nieuzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej. Zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem skarżącej, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Skarżąca powołała się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, który penalizuje zachowanie polegające na braku ujawnienia firmy i siedziby przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą. Ponadto, zdaniem skarżącej, przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. zostały sformułowane niezgodnie z zasadami techniki legislacyjnej.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczą przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją, nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników. Niezależnie od powyższego, przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. mogą zostać uznane za sprzeczne z przepisami art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

W piśmie procesowym z [...] września 2009 r. skarżąca podniosła, że decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 2006 r. skarżącej cofnięto licencję nr [x] oraz że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. utrzymało w mocy tę decyzję. W wyniku skargi wniesionej przez Spółkę WSA w W. wyrokiem z 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 648/08 uchylił obydwie zaskarżone decyzje. Skarżąca podkreśliła, że decyzja cofająca licencję oznacza, że na podstawie art. 15 ust. 4 u.t.d. w związku z art. 11 u.t.d. strona jest zobligowana do wydania w ciągu 14 dni licencji oraz wszystkich wypisów z udzielonej licencji od dnia, w którym decyzja cofająca licencję stała się ostateczna. Decyzja administracyjna cofająca licencję oznacza brak uprawnień do wykonywania transportu drogowego, a to z kolei oznacza, że w dacie kontroli drogowej oraz w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji strona na zasadzie określonej w art. 15 ust. 4 w zw. z art. 16 k.p.a. nie posiadała licencji nr [x]. Wskazując na powyższe skarżąca podniosła, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwie zastosował art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., gdyż oddalił skargę na decyzje administracyjne, na mocy których na skarżącą nałożono karę pieniężną za wykonywanie przewozu okazjonalnego przez podmiot, który posiada uprawnienia do wykonywania tegoż przewozu wynikające z posiadania licencji nr [x] (art. 5 ust. 1 u.t.d.), lecz wykonuje ten przewóz z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz lampy lub urządzenia technicznego na dachu pojazdu przeznaczonego do wykonywania przewozów, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonego wyroku oraz decyzji administracyjnych, wynika okoliczność, że skarżąca nie posiadała licencji wobec jej cofnięcia. Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r. o sygn. akt II GSK 1050/08.

Komendant S. Policji nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, dlatego oddalił na rozprawie wniosek o przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, a argumentacja uzasadniająca to rozstrzygnięcie zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru – z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., a na dachu pojazdu urządzenia technicznego w postaci podświetlonego transparentu (lampy) z napisem E. i numerem telefonu [...] – z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] października 2007 r. oraz w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, a także zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz (dalmierz), jak twierdzi skarżąca. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika nie tylko z protokołu kontroli pojazdu, a także z protokołu przesłuchania kierowcy oraz zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, jak również kopii paragonu fiskalnego z taksometru zainstalowanego w pojeździe.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08, wydanym w podobnej sprawie, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu transparentu, nazywanego przez skarżącą banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że na dachu pojazdu umieszczono lampę z podłączeniem elektrycznym. Okoliczność tę potwierdził kierowca pojazdu w protokole przesłuchania świadka (pojazd wyposażony w zamontowane i działające lampy koloru żółtego).

Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu – również z numerem telefonu przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy, jak w niniejszej sprawie. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem E. i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej (pkt 5 i 6 zarzutów naruszenia przepisów postępowania), Sąd I instancji nie zaakceptował w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia w kwestii naruszenia przez skarżącą zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Wskazanie Lp. 2.9. pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji należy potraktować za oczywistą omyłkę, bowiem z treści decyzji organów obu instancji nie wynika, aby kara pieniężna przewidziana w wysokości określonej w tym punkcie załącznika do ustawy o transporcie drogowym za naruszenie zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. była na skarżącą nałożona. Naruszenia tego przepisu nie stwierdziły orzekające w sprawie organy i zapewne dlatego kwestii tej nie oceniał również Sąd I instancji.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 art. 77 k.p.a. dotyczy zmiany, uzupełnienia lub uchylenia przez organ postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu i nie uzasadnia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wyroku.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżąca nie wskazała na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do Spółki A. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy (pkt 3), gdyż oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [x] była skarżąca – przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Z treści paragonu wydawanego pasażerowi wynika, że to skarżąca przez wystawienie paragonu potwierdzała zawarcie i wykonanie umowy przewozu. Skarżąca jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżącej, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 4), zamiast kar za każde naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] października 2007 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta S. Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 4 – 6, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 1 – 2 i 4 – 6), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Wzruszenia zaskarżonego wyroku nie uzasadnia również podniesiona przez skarżącą w piśmie procesowym z [...] września 2009 r. okoliczność, iż w dniu kontroli pojazdu nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wskutek jej cofnięcia. Odnosząc się do powyższego pisma procesowego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że elementy oceny prawnej sprawy, które nie zostały wyraźnie wyartykułowane w skardze kasacyjnej nie mogą być następnie skutecznie podnoszone w pismach procesowych. Tego typu zabieg nie może bowiem prowadzić do poszerzenia granic rozpoznania sprawy przez NSA po upływie ustawowego terminu do złożenia skargi kasacyjnej.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Pewnym rozluźnieniem koniecznych rygorów w tym zakresie jest prawo strony do przytoczenia tylko nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Innymi słowy chodzi o to, by stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Ale muszą to być jedynie nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów, nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione. W przeciwnym razie granice skargi kasacyjnej byłyby płynne, zaś zainteresowane strony mogłyby podnosić zupełnie nowe okoliczności prawne, co z pewnością nie byłoby zgodne z ustrojowym modelem sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego.

W tym zakresie orzecznictwo sądowe wyznaczyło wyraźne reguły. Tak np. w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06 (niepubl.) NSA wskazał, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość. Z kolei w wyroku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 119/05 (niepubl.), a także w wyroku z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt FSK 584/04 (niepubl.), NSA podkreślił, że z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika wprost, iż w uregulowaniu tym chodzi o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Uzupełnienie podstaw kasacji po wniesieniu skargi kasacyjnej jest możliwe, tylko jeśli zostanie dokonane w terminie zakreślonym do złożenia skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I OSK 41/05, niepubl.). Artykuł 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. pozwala stronie na przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Podkreśla to tylko ścisły rygor postawiony skardze w art. 176 p.p.s.a. i oznacza, że przytoczone podstawy kasacyjne w sposób odpowiadający warunkom wynikającym z art. 174 p.p.s.a., nie mogą być uzupełnione lub zmienione, a wyjątkowo tylko dopuszczane jest ich nowe uzasadnienie w dalszym toku postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 29 września 2004 r., sygn. akt OSK 200/04, niepubl.). Także w wyroku z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt OSK 56/04 (niepubl.) wskazano, że art. 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania (określenia, precyzowania). Również w wyroku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06 (niepubl.) wyrażono pogląd, iż nie jest dopuszczalne formułowanie w takim piśmie procesowym nowych podstaw kasacyjnych, których wcześniej nie powołano w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.