Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. L. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na wniosek A. L. z dnia 17 listopada 2008 r. o zbadanie legalności budowy domu mieszkalnego usytuowanego w T. przy ul. G. na działce nr 671/2, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zobowiązał R. Z. do doprowadzenia zlokalizowanego na tej działce budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie w terminie do 30 maja 2011 r. następujących robót budowlanych:

1. Zamurowania istniejących w północnej ścianie budynku (usytuowanej w granicy) trzech otworów okiennych o wymiarach 120 x 120 cm (2 szt.) w poziomie poddasza oraz 40 x 50 cm (1 szt.) w poziomie strychu materiałem niepalnym,

2. Zamurowania istniejącego we wschodniej ścianie budynku (usytuowanej w granicy) otworu okiennego o wymiarach 40 x 50 cm w poziomie strychu materiałem niepalnym,

3. Wykonania balustrady na istniejących płytach balkonowych w ścianie południowej i wschodniej o wysokości minimum 0,9 m.

W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2010 r. A. L. będący właścicielem działki nr 672/2 położonej od strony północnej działki nr 671/2 i posadowionego na niej budynku wskazał, że organ I instancji bezkrytycznie nie przyjął skutków rodzących odpowiedzialność inwestora, który na tej działce dokonał samowoli budowlanej polegającej na rozebraniu wolnostojącego budynku gospodarczego (d. kuźnia) i wybudowaniu nowego, łącząc go bez wymaganego prawem pozwolenia w jedną całość z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego. W sposób rażący narusza to art. 37 ust. 1 pkt 1 i in. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i poddaje w wątpliwość stanowisko organu I instancji, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane nie zmieniły granic sąsiednich działek i budynków oraz nie spowodowały powstania nowego obiektu, który pogorszyłby warunki użytkowania terenu. Zdaniem odwołującego się, PINB bezpodstawnie odmówił wiarygodności zeznaniom świadków twierdzących, iż budynek gospodarczy inwestora został połączony w jedną całość 2-3 lata wstecz przyjmując, że budynek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Rozpatrujący odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane:

- uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego w niej obowiązku, wyznaczając jednocześnie w tym zakresie dzień 30 września 2011 r. jako ostateczny termin jego wykonania,

- w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Dokonując ponownej oceny sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przyjęta przez organ I instancji kwalifikacja robót jako rozbudowa i nadbudowa obiektu, czyli przypadek podlegający art. 48 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane w/z z jej art. 103 – rozpatrywany w trybie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – nie znajduje uzasadnienia, chociaż dodatkowe postępowanie wyjaśniające potwierdziło prawidłowość oceny PINB w zakresie wymienionych nim przesłanek dotyczących przeznaczenia terenu i ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wg organu odwoławczego, do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. organ byłby uprawniony wyłącznie w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej podlegającej w całości hipotezie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., czyli w razie budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zrealizowanej przed 1 stycznia 1995 r. Taki stan prawny wynika z art. 103 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Natomiast roboty budowlane o innym charakterze niż budowa obiektu bez pozwolenia, w tym remont czy przebudowa, nawet w przypadku realizacji tych robót w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy – czyli do końca 1994 r., nie mogą być rozpatrywane w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r., a do rozpatrzenia spraw dotyczących samowoli budowlanej stosuje się przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z 1994 r. w zależności od charakteru i zakresu robót.

W ocenie WINB z akt administracyjnych sprawy wynika, że obecny właściciel nieruchomości R. Z. po zakupie działki nr 971/2 z istniejącym na nim budynkiem mieszkalnym i gospodarczym przystąpił do kapitalnego remontu obiektu, który zakończył w 1994 r. Obejmował on wzmocnienie fundamentów, wymianę drewnianych elementów ścian na murowane, ocieplenie ścian, wylanie betonowego stropu, wymurowanie ścian szczytowych i nowych kominów, poszerzenie i ocieplenie kuchni letniej, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz wykonanie nowych instalacji. Ponadto oba obiekty zostały połączone betonowym stropem i przykryte jednym dachem. W 2008 r. właściciel nieruchomości wymienił w ścianie północnej budynku dwa zniszczone drewniane okna i ocieplił ją styropianem. Ok. 5 lat wcześniej ocieplono ścianę zachodnią budynku. W przestrzeni między budynkiem mieszkalnym i gospodarczym ok. 3 lata przed wszczęciem postępowania w sprawie zamontowano szklane witryny. Przedmiotowe roboty nie noszą cech budowy obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Ich część wykonana przy budynku mieszkalnym nosi charakter remontu, natomiast pozostała przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a tej ustawy, gdyż w ich wyniku nie powstał w całości nowy obiekt ani nowa lub dodatkowa część obiektu, lecz obiekt o podobnym charakterze i powierzchni zabudowy jak poprzedni, lecz o częściowo innym kształcie parametrach, które w zakresie zasadniczej bryły budynku są zbliżone do poprzedniego obiektu. Całość objętych postępowaniem robót budowlanych zdaniem organu odwoławczego należy zakwalifikować jako przypadek inny, niż określono w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy, czyli inny niż samowolna budowa obiektu budowlanego. Ponieważ inwestor nie dokonał zgłoszenia remontu i nie uzyskał pozwolenia na roboty budowlane o charakterze przebudowy – wobec zrealizowania tych robót w całości – wymagało to wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego zmierzającego do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ocena wykonania otworów okiennych w usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki północnej i wschodniej ścianie budynku w świetle § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz ocena stanu płyt balkonowych przy południowej i wschodniej ścianie budynku zgodnie z § 60 ust. 2 obowiązującego w czasie ich wykonania rozporządzenia z 1980 r. /rozporządzenie Ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.)/, potwierdza zasadność nałożenia na inwestora takiego samego obowiązku jak oznaczony w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2010 r., lecz w oparciu o inną podstawę prawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Na powyższą kwalifikację i ocenę robót wg WINB nie mają wpływu podniesione w odwołaniu argumenty dotyczące daty i zakresu wykonanych robót, gdyż nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ ten podkreślił przy tym, że działka nr 672/2 której właścicielem jest odwołujący się nie przylega bezpośrednio do działki nr 671/2 i posadowionego na niej budynku, lecz jest oddzielona pasem drogi gminnej stanowiącej działkę nr 681, zaś A. L. oprócz kwestionowania działań zmierzających do zalegalizowania przez organ samowolnie wykonanych robót budowlanych nie podniósł konkretnych zarzutów, które wskazywałyby na naruszenie jego interesów w postępowaniu.

Z uwagi na upływ części czasokresu wyznaczonego przez organ I instancji na wykonanie określonego w jego decyzji obowiązku, niezbędne było zreformowanie w tej części jej sentencji.

Skargę na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł A. L. zarzucając jej:

1. Naruszenie przepisów postępowania (art. 233 § 1 Kpc) - przez przekroczenie granic swobodnej oceny zalegających w aktach sprawy dowodów lub ich bezzasadne pominięcie - jako mogące mieć istotne znaczenie i wpływ na wynik postępowania,

2. Naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa w/z z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. które mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dowodów zalegających w aktach sprawy, a dotyczących rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego oraz wybudowania budynku gospodarczego na działce nr 671/2.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, w przekonaniu skarżącego oba organy dokonały sprzecznych ustaleń opierających się w głównej mierze na zeznaniach inwestora i świadków zeznających pod jego dyktando, a nie na dokumentach i świadkach którzy zeznawali zgodnie z prawdą i stanem faktycznym. Organy nadzoru budowlanego nie zadały sobie też trudu aby zbadać sprawę w szerszym zakresie, gdyż R. Z. dokonując przebudowy i rozbudowy budynków wszedł z budynkiem mieszkalnym w drogę gminną, z której oprócz innych osób korzysta także skarżący w dojeździe do swojego budynku położonego obok przedmiotu sporu w odległości ok. 3 m.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę WINB przytaczając argumenty opisane w zaskarżonej decyzji wskazał, że nie wnosi ona do sprawy żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na jej merytoryczną ocenę. Wyjaśnił, że stan faktyczny odzwierciedlony na zgromadzonych w trakcie postępowania mapach oraz na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę dowodzi, że w trakcie robót budowlanych nie została zmieniona lokalizacja budynku mieszkalnego względem północnej granicy działki nr 671/2 i drogi dojazdowej (działka nr 681), co niesłusznie zarzuca skarżący. Wnosząc o oddalenie skargi wskazał na brak podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określono przepisami w tym art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że w 1991 roku inwestor R. Z. nabył działkę nr 671/2 położoną w T. zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym składającym się z kuźni, letniej kuchni i WC. Konstrukcja budynku mieszkalnego w dacie zakupu była częściowo murowana i drewniano-murowana, natomiast budynek gospodarczy był murowany. Właściciel wykonał prace budowlane w wyniku, których połączono budynek mieszkalny i budynek gospodarczy łącząc je stropem betonowym a następnie całość przykryto jednym dachem. Przestrzeń pomiędzy tymi budynkami wypełniono zamontowanymi witrynami szklanymi. Ustalono, że w ramach robót wzmocniono fundamenty, wymieniono elementy drewniane ścian na murowane, ściany ocieplono, wykonano strop betonowy, wymurowano ściany szczytowe, wybudowano nowe kominy oraz wymieniono stolarkę okienną i drzwiową.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy pisze "w miejscu głównej bryły obecnego budynku mieszkalnego istniał dotychczas obiekt o takim samym charakterze i podobnych wymiarach lecz o innej konstrukcji, natomiast w miejscu pozostałej jego części istniał wcześniej budynek gospodarczy lecz o innych wymiarach, którego część rozebrano a część powiększono, podwyższono jego ściany a stropodach zastąpiono dachem dwuspadowym".

Powstał obiekt o częściowo innym kształcie i parametrach, które są zbliżone do obiektu poprzedniego.

Wszystkie te prace wykonano bez pozwolenia lub zgłoszenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31.

Natomiast przepis art. 29 ustawy taksatywnie wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Wyliczenie jest wyczerpujące a jego interpretacja nie może być rozszerzająca. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy co wyklucza użycie określeń "prawdopodobnie kubatura zbliżona". Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga właściwego zakwalifikowania prowadzonych robót budowlanych z uwzględnieniem ich definicji z art. 3 pkt 6, 7, 7a, 8 prawa budowlanego. Z zasady ogólnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności podejmują kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W zależności od tych ustaleń, które pozwolą na prawidłowe zakwalifikowanie prowadzonych robót budowlanych z możliwością ich wyodrębnienia na roboty budowlane wykonane w budynku mieszkalnym oraz budynku gospodarczym, możliwe będą dalsze wyjaśniania stanu faktycznego. I tak jeżeli są to okoliczności o których mowa w art. 48 ust. 1 cyt. ustawy należy ustalić ich datę, ze względu na treść art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, który pozwala na zastosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974 roku. Jeżeli w wyniku robót budowlanych w dawnym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że takie roboty budowlane będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy wymagają uzyskania pozwolenia na budowę – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. II OSK 1800/09.

Natomiast jeżeli wykonane roboty budowlane nie podpadają rygorom art. 48 ust. 1 i 49 b ustawy prawo budowlane zastosowanie mają przepisy, których celem jest postępowanie naprawcze.

Zauważyć należy również, iż w przypadku konieczności zastosowania art. 48 ust. 1 lub 49 b ustawy prawo budowlane sformułowanie "część obiektu budowlanego" oznacza konieczność rozważenia czy jest ona na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego.

Prowadząc ponownie postępowanie należy uwzględnić stanowisko Sądu.

Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.