Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Uchwała organu gminy dotycząca opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym ulgi za kompostowanie bioodpadów, podlega kontroli regionalnej izby obrachunkowej, ponieważ odnosi się do spraw finansowych, o których mowa w art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dotyczących opłat lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy I. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę, 2) zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy I. zwrot kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Rada Miejska w I. postanowiła zwolnić w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, w wysokości 1,00 zł miesięcznie dla gospodarstwa domowego (§ 1). Warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty miało być oświadczenie właściciela nieruchomości o posiadaniu kompostownika, kompostowaniu w nim bioodpadów oraz wyliczenie przysługującej ulgi w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 2). Zwolnienie miało przysługiwać od miesiąca złożenia deklaracji (§ 3). Uchwała miała wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r. (§ 5). W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.; dalej: "u.c.p.g.").

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. stwierdziło nieważność ww. uchwały w całości.

Powołując się na dyspozycję art. 6k ust. 4a u.c.p.g., organ nadzoru podał, że wprowadzenie obligatoryjnego zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady powinno odpowiadać przyjętej metodzie ustalania tej opłaty. W uchwale Rady Miejskiej w I. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawki opłaty, określono metodę ustalania opłaty jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty. To zaś, w przekonaniu Kolegium RIO oznacza, że zwolnienie z części tej opłaty również powinno odnosić się do mieszkańca nieruchomości jednorodzinnej, na której kompostuje się bioodpady. Tymczasem Rada Miejska odniosła to zwolnienie do gospodarstw domowych, a więc do innej metody ustalania opłaty, co jest sprzeczne z treścią art. 6k ust. 4a u.c.p.g.

Odnosząc się do treści § 2 unieważnionej uchwały Kolegium RIO stwierdziło, że Rada Miejska miała obowiązek wprowadzić zwolnienie z opłaty, ale nie miała kompetencji do określania warunków tego zwolnienia (tutaj: złożenia deklaracji). Treść powołanego § 2 unieważnionej uchwały nie była również jednoznaczna, ponieważ nie wynikało z niego, czy do skorzystania ze zwolnienia oświadczenie właściciela ma przybrać formę odrębnego dokumentu, czy wystarczające byłoby zaznaczenie właściwej rubryki o posiadaniu kompostownika i kompostowaniu bioodpadów w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powołując się na art. 6m ust. 2 u.c.p.g. Kolegium RIO wskazało, że to deklaracja powinna zawierać niezbędne dane, w tym umożliwiające obliczenie częściowego zwolnienia. Organ nadzorczy podkreślił, że uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, powinna być zredagowana w sposób zrozumiały dla przeciętnego adresata. Powinna zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące i uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

W skardze Gmina I. zarzuciła naruszenie przez Kolegium RIO:

1) art. 11 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (dalej określanej skrótem "uRIO") poprzez przekroczenie ustawowego zakresu kompetencji nadzorczych, czego wyrazem było orzeczenie w sprawie wykraczającej materią poza zakres przedmiotowy enumeratywnie wymieniony w art. 11 ust. 1 pkt 1-7 uRIO,

2) art. 6k ust. 4a u.c.p.g. poprzez przyjęcie bez podstawy prawnej, że ustalenie zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi kompostujących bioodpady powinna odpowiadać ustalonej metodzie wyliczenia tej opłaty,

3) art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 6 i u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, tj. zrównanie w stosowaniu przepisów ustawy statusu właściciela nieruchomości z osobami zamieszkującymi nieruchomość, a tym samym przyjęcie, że naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i zwolnienia częściowego powinny być wyliczane w ten sam sposób, jak przyjęta metoda naliczenia opłaty za odpady komunalne,

4) art. 6k ust. 4a w związku z art. 6k ust. 4b i art. 6m ust. 1a i ust. 1b u.c.p.g. poprzez niewłaściwą interpretację dotyczącą zapisów zawartych w unieważnionej uchwale, że oświadczenie o kompostowaniu i obliczenie opłaty z tym związanej nastąpi w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, który w ocenie Kolegium RIO może budzić wątpliwości interpretacyjne,

5) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalona metoda wyliczenia zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w związku z art. 91 ust. 3 tej ustawy polegające na braku uzasadnienia prawnego uchwały.

W ocenie Gminy organ nadzoru nie miał kompetencji do kontroli w sprawach ustalania zwolnień za kompostowanie w przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata ta nie jest bowiem podatkiem, ani opłatą lokalną, lecz niepodatkową należnością budżetową, która pozostaje poza właściwością RIO.

W dalszej kolejności Gmina podkreśliła, że ustanowione zwolnienie dotyczyć miało właściciela budynku mieszkalnego jednorodzinnego kompostującego bioodpady i nie zostało powiązane z liczbą osób zamieszkujących ten budynek, co ma odpowiadać dyspozycji art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Kwota zwolnienia podlegać miała odliczeniu od opłaty ustalonej jako iloczyn osób zamieszkujących daną nieruchomość i kwoty opłaty. Brak było natomiast podstaw do powiązania zwolnienia ze sposobem wyliczania opłaty na poszczególne osoby zamieszkujące nieruchomość. Obowiązująca deklaracja zawiera rubryki pozwalające złożyć oświadczenie o posiadaniu kompostownika i kompostowaniu bioodpadów, a uchwała określająca wzór tej deklaracji nie została przez organ nadzoru zakwestionowana.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że nie wykroczyło poza posiadane kompetencje, które obejmują także sprawy dotyczące opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie tylko opłat lokalnych określonych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Zwolnienie, o którym mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., powinno zaś pozostawać w odpowiedniej relacji do opłaty ustalonej według określonej metody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie pomimo, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wadliwe uzasadnienie prawne. Naruszenie wymagań proceduralnych nie było na tyle istotne, aby konieczne było jego uchylenie, tj. zastosowanie przez Sąd środka określonego w art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej określanej "p.p.s.a.".

Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), który w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g.).

Regionalna Izba Obrachunkowa kontrolowała pod kątem zgodności z prawem uchwałę organu gminy w przedmiocie ulgi przyznanej mieszkańcom domów jednorodzinnym w Gminie za zagospodarowanie bioodpadów komunalnych we własnych kompostownikach, w wysokości 1 zł miesięcznie od gospodarstwa domowego. Warunkiem skorzystania z ulgi miało być oświadczenie właściciela nieruchomości o posiadaniu kompostownika, kompostowaniu w nim bioodpadów oraz samo obliczenie ulgi w deklaracji. Zwolnienie miało przysługiwać od miesiąca złożenia deklaracji. Uchwała miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2020 r.

Przedmiotowa ulga określona została na podstawie przepisów u.c.p.g. W stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (dnia [...] grudnia 2019 r.) art. 6k ust. 4a tej ustawy obligował radę gminy do zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

Powyższy przepis został dodany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579), która zmieniła zasady gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym bioodpadami. Celem nowelizacji było m.in. stworzenie zachęt do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Na gminy nałożono obowiązek zapewnienia selektywnego zbierania określonych frakcji odpadów, w tym bioodpadów. W zamyśle projektodawców, określone w art. 6k ust. 4a u.p.c.g. zwolnienie miało stanowić ekonomiczną zachętę do stosowania przez właścicieli nieruchomości kompostowników przydomowych.

Powołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującym bioodpady. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Ulga musiała zatem zostać określona w uchwale organu gminy. I z tego obowiązku Gmina I. się wywiązała. Naruszyła jednak przepis określający sposób ustalania tego zwolnienia, przy czym w sposób inny niż określony przez organ nadzoru. Przepis art. 6k ust. 4a u.p.c.g. nie wymagał, jak podała Regionalna Izba Obrachunkowa, przy określaniu wysokości zwolnienia nawiązywania do zasad ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Natomiast powołany przepis jednoznacznie i wprost stanowi, że to częściowe zwolnienie z opłaty ma być proporcjonalne (podkreślenie Sądu) do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

Niewątpliwie określonej w uchwale kwoty zwolnienia w sztywnej wysokości 1 zł dla gospodarstwa domowego nie sposób uznać za spełniające to wymaganie. Kwota ta nie stanowiła zmniejszenia "proporcjonalnego" już tylko z tej przyczyny, że przysługiwać miała gospodarstwu domowemu jako całości, niezależnie od liczby zamieszkujących je osób i ilości powstających na nieruchomości odpadów. Sama uchwała nie zawiera zaś uzasadnienia, w którym zawarto by wyjaśnienie sposobu obliczenia tej kwoty (proporcji), z którego wynikałoby, że w przypadku każdego gospodarstwa domowego zawsze wyniesie ona 1 zł. Ustawodawca zdecydował zaś, że zwolnienie na być "proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych". Aby zatem we właściwy sposób określić ulgę (jej wysokość kwotową lub procentową) konieczne jest posiadanie informacji o ogólnych kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujących zagospodarowanie wszelkich odbieranych odpadów komunalnych, w tym frakcji bioodpadów, i przeciętego kosztu przypadającego na gospodarstwo domowe lub mieszkańca, następnie kosztów zagospodarowania przez gminę frakcji bioodpadów i przeciętego kosztu przypadającego na gospodarstwo domowe lub mieszkańca, a w końcu oszczędność gminy wynikającą z faktu, że z danej nieruchomości frakcja bioodpadów nie będzie przez nią odbierana, dzięki czemu ogólne wydatki gminy na zagospodarowanie odpadów komunalnych zmniejszy się. Unieważniona przez Kolegium RIO uchwała z dnia [...] grudnia 2019 r. nie zawierała w tym zakresie żadnego uzasadnienia i przedstawienia dokonanych przez Gminę analiz i wyliczeń. Sama kwota ulgi jawi się wręcz arbitralnie, skoro nie jest zależna od jakichkolwiek zmiennych, choć sama opłata za gospodarowanie odpadami już od takich ziemnych została uzależniona. Z samej ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach wynika, że gminy, przy ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obowiązane są uwzględnić m. in. liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 1 pkt 1-3 u.p.c.g.). W uchwale z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Rada Gminy, dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawki opłaty, określiła zaś metodę ustalania opłaty jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty. Zestawiając ze sobą te dwie uchwały wyraźnie widoczne jest, że ulga w wysokości 1 zł nie stanowi proporcji, w której mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., lecz jest kwotą bezwzględną, nieuwzględniającą rzeczywistych albo prawdopodobnych kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Koszty te zaś niewątpliwe zależą przede wszystkim od ilości odbieranych odpadów, które następnie muszą być zagospodarowane w określony prawem sposób. Brak wyjaśnienia sposobu obliczenia kwoty ulgi stanowił zatem istotny mankament uchwały.

Z uwagi na powyższe uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. naruszała prawo w sposób istotny, przez co była nieważna. Ustalenie ulgi odbyło się bez uwzględnienia dyspozycji art. 6k ust. 4a u.p.c.g. Dlatego, stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., istniała podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że pomimo wadliwej argumentacji prawnej Kolegium RIO, nie zaszła podstawa do zastosowania względem rozstrzygnięcia nadzorczego środka określonego w art. 148 p.p.s.a. Kontrolowany akt nadzoru, w zakresie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy, jest prawidłowy i zgodny z prawem. Wadliwa okazała się tylko argumentacja wskazująca, że wysokość ulgi powinna być ustalona przy uwzględnieniu przyjętej metody ustalania opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi. Wymóg taki z ustawy bowiem nie wynika. Z podanych względów, pomimo trafności zarzutu Gminy, uwzględnienie skargi nie mogło nastąpić, ponieważ skutkiem tego byłoby pozostawienie w obrocie prawnym jako obowiązującej nieważnej uchwały organu gminy.

Sąd nie podzielił również stanowiska RIO, jakoby poprzez wymóg złożenia przez mieszkańców deklaracji, w której miano deklarować zagospodarowanie bioodpadów we własnym kompostowniku, wprowadzono nieznany ustawie warunek zwolnienia. Stanowisko Gminy wyrażone w skardze w tym zakresie zasługiwało na aprobatę. Zauważyć bowiem należy, że w aktualnym stanie prawnym nie są zawierane umowy na odbiór odpadów. Zasadniczo nie są również wydawane decyzje określające wysokość opłaty (wyjątek m.in. w art. 6o u.p.c.g.). System gospodarowania odpadami oparto na deklaracjach i samoobliczeniu, co wprost wynika z art. 6m u.p.c.g. Rozpoczęcie kompostowania stanowi zmianę okoliczności faktycznych, która wymaga podjęcia od właściciela nieruchomości pewnej aktywności, aby o dokonanej zmianie powiadomić gminę i zadeklarować nową wysokość należnej opłaty. Deklaracja ma bowiem zawierać dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1a u.p.c.g.). Gmina może zaś wymagać podania w deklaracji danych stanowiących podstawę zwolnienia z opłaty oraz informacji dotyczących posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne (art. 6m ust. 1b pkt 3 i 7 u.p.c.g.). Wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1d u.p.c.g.). W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m ust. 2 u.p.c.g.). Tak więc, określony w § 2 unieważnionej uchwały wymóg złożenia deklaracji, nie wykraczał poza podstawy ustawowe. Nie był on również na tyle nieczytelny z legislacyjnego punktu widzenia, aby przy uwzględnieniu odnośnych przepisów u.p.c.g. nie można było ustalić, jak powinien postąpić właściciel nieruchomości, który zdecydował się na zagospodarowanie bioodpadów w kompostowniku na własnej nieruchomości. Niemniej, postanowienie to było nierozerwalnie związane z § 1 i miało względem niego charakter dopełniający, więc wynik kontroli sądowej nie mógł mieć wpływu na ocenę legalności uchwały jako całości.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się nietrafne.

Kolegium RIO nie przekroczyło granic swoich kompetencji (właściwości rzeczowej). Uchwała organu gminy dotycząca opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym ulgi za kompostowanie bioodpadów, podlega kontroli regionalnej izby obrachunkowej, ponieważ odnosi się do spraw finansowych, o których mowa w art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dotyczących opłat lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej (art. 6q u.p.c.g.). Pojęcia opłat lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 uRIO, nie należy ograniczać i utożsamiać z opłatami lokalnych, o których mowa w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.), ponieważ w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 5 uRIO nie zawarto takiego odesłania. Jednoznacznie określono zaś, że chodzi o opłaty lokalne, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Powołany wyżej przepis art. 6q u.p.c.g. nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalono.

W niniejszej sprawie strona skarżąca była zwolniona zgodnie z art. 100 u.s.g. od ponoszenia kosztów sądowych, w związku z tym należało orzec o zwrocie uiszczonego przez nią zbędnie wpisu stosownie do art. 225 p.p.s.a. (pkt II wyroku).