Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Toruńskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SAB/Bd 7/11 w sprawie ze skargi P. L.-M. na bezczynność Toruńskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Toruniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Bd 7/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał Toruńską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w Toruniu do rozpatrzenia, w trybie ustawy z o dostępie do informacji publicznej, wniosku P. L.-M. z dnia 4 grudnia 2010 r., o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 4 grudnia 2010 r., P. L.-M., powołując się na art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p., zwrócił się do Toruńskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w Toruniu o doręczenie kopii wszelkich dokumentów uchwał powołania członków zarządu oraz członków rady nadzorczej oraz kopii zgody na pełnienie tej funkcji przez członków zarządu i rady nadzorczej.

W odpowiedzi pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. Agencja poinformowała ww., że zgodnie z przepisami u.d.i.p., celem skutecznego prawnie żądania udzielania informacji publicznej, przedmiotem udostępnia może być wyłącznie informacja publiczna w rozumieniu ustawy, zaś podmiot do którego skierowano żądanie musi być zobowiązany z mocy prawa do jej udzielenia. Obie przesłanki muszą zaistnieć jednocześnie i dlatego wniosek nie może być uznany i rozpatrzony w świetle ww. ustawy, z powodu braku wskazanych przesłanek i Agencja w zakresie żądanych informacji nie podlega obowiązkowi wynikającemu z przedmiotowej ustawy.

W skardze na bezczynność Toruńskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. P. L.-M. domagał się rozpatrzenia wniosku i zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Agencja Rozwoju wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak bezczynności skoro skarżąca odpowiedziała pismem z 21 grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla stwierdzenia, czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, aby móc ocenić, czy Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. pozostaje w bezczynności, przede wszystkim konieczne jest ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.

W świetle regulacji konstytucyjnych art. 61 oraz przepisów art. 1 i 6 u.d.i.p informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p zawiera przykładowy katalog informacji publicznych, zaś w przepisie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. także przykładowo wymieniono podmioty zobligowane do udostępnienia informacji publicznej. Świadczy o tym użycie w obydwu tych przepisach zwrotu "w szczególności".

Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 4 grudnia 2010 r. winien być rozpatrzony w trybie u.d.i.p., gdyż Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w Toruniu jest spółką prawa handlowego, w którym jednostka samorządu terytorialnego – Województwo Kujawsko - Pomorskie ma 63,93% udziałów oraz inna jednostka tego samorządu – Gmina Miasta Toruń posiada 28,76% udziałów. Tak więc wymieniona spółka dysponuje majątkiem publicznym oraz dodatkowo jest osobą prawną, w której obydwie jednostki samorządu terytorialnego łącznie, a także samo Województwo Kujawsko – Pomorskie, posiadają pozycję dominującą (wielkość udziałów przekraczającą 40% – art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów – Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.).

O publicznym charakterze żądanej przez skarżącego informacji przesądza, zdaniem Sądu, w oczywisty sposób przepis art. 6 ust.1 pkt 5 lit. d i lit. e u.d.i.p. Dotyczy ona bowiem w istocie majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując w jaki sposób postępowanie winno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno- technicznej (art. 10 w związku z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego zarzucając mu:

1. błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. spełnia przesłanki podmiotu określonego tym przepisem i wobec tego zobowiązana jest do rozpoznania w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. wniosku P. L.-M.,

2. błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d i lit. e u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że wskazany przepis ma zastosowanie do Agencji, a żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy i w oparciu o to Agencja jest zobowiązana do udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował postanowienia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., albowiem błędnie zakwalifikował Toruńską Agencje Rozwoju Regionalnego S.A. do podmiotu, o jakim mowa w tym przepisie. Agencja natomiast w żadnym zakresie nie wykonuje zadań publicznych. Wszelkie zadania dot. świadczenia pomocy przedsiębiorcom (m.in. w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego) są realizowane przez Agencję na podstawie zlecenia przez Samorząd Województwa Kujawsko - Pomorskie w oparciu o umowę cywilno-prawną. Zlecenie Agencji realizacji zadań nastąpiło na podstawie wyłonienia Agencji w trybie konkursu, w którym brało udział szereg innych podmiotów. Wykonywanie określonych zadań nie nastąpiło w trybie powierzenia władczego organu czy dyspozycji administracyjnej, lecz w drodze umowy normowanej przepisami prawa cywilnego, na zasadzie stosunku kontrahenckiego. Samorząd województwa zatem nie powierzył części swojego władztwa Agencji jako podmiotowi władzy, a tym bardziej nie powierza Agencji realizacji zadania publicznego. Agencja w takiej sytuacji nie wykonuje funkcji publicznej, co jest nieodzownym atrybutem przypisania obowiązku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Agencja nie dysponuje majątkiem publicznym. Agencja jest bowiem spółką prawa handlowego działającą w oparciu o przepisy kodeksu spółek handlowych i mimo iż w rzeczywiści ponad 63% kapitału należy do Samorządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego, a 28% do Gminy Miasta Toruń, to jednak nie sposób stwierdzić, że w takiej sytuacji dysponuje ona majątkiem publicznym. Z momentem prawnego powstania spółki (stosowny wpis do KRS) i uzyskania osobowości prawnej, wniesiony aport, jak i wkłady pieniężne, stały się majątkiem spółki i nie mają one przymiotu majątku publicznego. Majątek ten stał się własnością spółki, nie zaś majątkiem tylko w dyspozycji spółki. Tak więc wniesiony do spółki majątek nie jest odrębnym majątkiem akcjonariuszy pozostającym w dyspozycji spółki. W zamian za wniesione do spółki wkłady pieniężne i niepieniężne, akcjonariusze obejmują akcje dające im stosowne uprawnienia, zaś wniesiony majątek staje się niepodzielnie majątkiem spółki. O powyższym przesądzają przepisy kodeksu spółek handlowych, zwłaszcza art. 12 stanowiący, iż z chwilą wpisu do rejestru, spółka kapitałowa uzyskuje osobowość prawną. Ustalenie przez Sąd, że Agencja dysponuje majątkiem publicznym jest zatem całkowicie błędne i sprzeczne z w/w normami prawa.

Zdaniem strony skarżącej niezbędną przesłanką zakwalifikowania podmiotu, jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, jest fakt posiadania przez jednostki samorządu terytorialnego pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła stricte do przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, to kwalifikowanie podmiotu, jako zobowiązanego do udzielenia informacji winno zatem nastąpić wyłącznie w oparciu o definicję zawartą w tej ustawie. Nie chodzi bowiem o dominację w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych, czy też innych przepisów, lecz wyłącznie w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Fakt posiadania wskazanych przez Sąd udziałów samorządu terytorialnego w Spółce, w żaden sposób nie przesądza, że nastąpił stosunek dominacji określony ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Owe wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, nie mogą odnieść zamierzonego skutku, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał właściwej interpretacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. nie jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a ponadto żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi i nie mieszczą się w dyspozycji art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne niż wcześniej wskazane w tym przepisie osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. dysponuje majątkiem publicznym oraz jest osobą prawną, w której obydwie jednostki samorządu terytorialnego a także samo Województwo Kujawsko - Pomorskie posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca z kolei, że Agencja jest spółką prawa handlowego i posiadany przez nią majątek, z chwilą zarejestrowania spółki, przestał być majątkiem publicznym, stał się własnością spółki, a nie tylko majątkiem pozostającym w dyspozycji spółki. Należy w tej sytuacji odpowiedzieć na pytanie czy rzeczywiście z chwilą zarejestrowania spółki akcyjnej przekazany jej majątek utracił przymiot "majątku publicznego".

Formy gospodarczej działalności województwa, przy pomocy których może ono realizować przypisane mu zadania publiczne określa art. 13 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także przystępować do takich spółek lub spółdzielni. Województwo Kujawsko - Pomorskie, przystępując do Agencji Rozwoju Regionalnego, miało na uwadze, że cel Spółki mieści się w katalogu zadań samorządu województwa, do których należy m.in., zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa. Niewątpliwie Agencja Rozwoju Regionalnego za cel swego działania obrała prowadzenie działalności o charakterze "nie dla zysku" na rzecz wspierania rozwoju regionalnego oraz małych i średnich przedsiębiorstw. Cel ten uzasadnia twierdzenie, że Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego działa w sferze użyteczności publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Także ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U nr 48, poz. 550 z późn. zm.) w art. 3 ust. 1 potwierdza, że wykonywanie zadań z zakresu rozwoju regionalnego na obszarze województwa, nie zastrzeżone przepisami ustawowymi do kompetencji innych organów, należy do samorządu województwa. W konsekwencji przystąpienie przez województwo do spółki akcyjnej pod nazwą: Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego oznacza, że Agencja może prowadzić wyłącznie działalność, która mieści się w zakreślonych w ustawie zadaniach własnych samorządu województwa. Agencja Rozwoju Regionalnego, jak każda inna jednostka utworzona przez samorząd województwa lub, do której samorząd przystępuje, zasadniczo realizuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że skoro Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. realizuje zadania mieszczące się w zadaniach przypisanych do kompetencji samorządu wojewódzkiego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem wskazany wyżej przepis nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych tam przesłanek.

Odnośnie majątku, który jest w posiadaniu spółki, to należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 877/11, gdzie sąd ten stwierdził, że majątek, którym dysponuje spółka nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością spółki. W tym rozumieniu nie jest to "majątek publiczny" bo nie jest własnością organów samorządu terytorialnego, lecz własnością podmiotu gospodarczego działającego w oparciu o przepisy kodeksu spółek handlowych. Jednak w sytuacji, gdy samorząd może realizować swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów i tak jak w niniejszej sprawie zaangażował środki publiczne w wysokości 92% kapitału spółki nie można uznać, że majątek spółki ze względu na sposób jego powstania wielkość udziałów oraz cele, dla których został spółce przekazany nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod społecznej kontroli.

Tak więc majątek, którym dysponuje Agencja oraz sposób gospodarowania tym majątkiem, dopóki organy samorządu terytorialnego mają w nim udział, powinien podlegać jeśli idzie o informację publiczną takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego.

Taki sposób rozumowania potwierdza treść art. 6 ust. 5 lit. d i lit. e u.d.i.p., który stanowi, że informacją publiczną jest informacja o majątku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Nie ulega wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego mają w spółce w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów pozycję dominującą, wobec czego również zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. uznać trzeba za nieusprawiedliwiony.

Informacjami, które podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p, a dotyczą organizacji (władz) podmiotu zobowiązanego w myśl art. 4 u.d.i.p., będą wszystkie informacje odnoszące się do jego struktury i składu osobowego. Nie ma wątpliwości, że informacją publiczną jest informacja o składzie osobowym podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących majątkiem publicznym. Skuteczne żądanie dotyczyć może również procedury powoływania (zatrudniania) osób do organów wewnętrznych takich podmiotów. Niewątpliwie kandydowanie do zarządu i rady nadzorczej Agencji Rozwoju Regionalnego należy do sfery publicznej i stanowi informację publiczną. Dlatego zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że informacja, której domagał się wnioskodawca jest informacją publiczną, co oznacza, że adresat wniosku pozostawał w bezczynności.

Niezależnie od powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, że nie zostało poparte żadnymi wywodami Sądu pierwszej instancji, ustalenie dotyczące tego, że Spółka posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Przepis ten nie mówi bowiem o wielkości udziałów przekraczających 40% w majątku spółki lecz o udziale w rynku właściwym, przez który rozumie się rynek opisany w art. 10 pkt 9 ww. ustawy. Jednak kwestia ta pomimo, że nie została dostatecznie wyjaśniona nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jak wykazano wcześniej Toruńska Agencja Rozwoju Regionalnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.