Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 marca 2025 r. I. stwierdza bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 12 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, która to bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania wniosku strony skarżącej, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 12 marca 2025 r., skierowanym na adres Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu i złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, B. G. (dalej: wnioskodawczyni, strona skarżąca) zwróciła się o udzielenie odpowiedzi na przytoczone niżej, następujące pytania sformułowane we wniosku:

1. W jakiej dacie powstała karta ewidencyjna obszaru "Historyczny układ urbanistyczny osiedla Z. we W.".

2. Czy DWKZ prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie zbioru istniejących już karta ewidencyjnych.

3. Z jaką datą dzienną i w jaki sposób DWKZ ujął obszar Historyczny układ urbanistyczny osiedla Z. we W. w Wojewódzkiej ewidencji zabytków (WEZ).

4. Czy DWKZ mógł ująć ten obszar w WEZ dopiero po utworzeniu w październiku 2015 r. karty ewidencyjnej tego obszaru.

5. Czy zawarta w piśmie DWKZ do PW z dnia 7 maja 2014 r. informacja o dokonanym już wówczas, w 2014 r. ujęciu tego obszaru w WEZ jest zgodna z prawdą obiektywną, skoro w 2014 r. nie istniała karta ewidencyjna tego obszaru.

6. Czy DWKZ już sprostował fałszywą informację przekazaną Prezydentowi Wrocławia (PW) o dokonanym już wówczas - w 2014 r. - ujęciu tego obszaru w WEZ, gdy ta fałszywa informacja DWKZ nadal jest podstawą wadliwych działań Prezydenta Wrocławia.

7. Czy DWKZ nadal "stoi na stanowisku", że obszar ten został ujęty w GEZ \ nieokreślonej dacie dziennej w lutym 2017 r., skoro PW udzielił mi w 2024 r. informacji publicznej (kopia w załączeniu) stwierdzając, że PW dotychczas nie dokonał żadnej czynności w zakresie ujęcia tego obszaru w GEZ, a obszar ten jakoby sam się ujął w GEZ z datą 24.11.2014 r. "z mocy prawa".

8. Z jaką datą i w jaki sposób DWKZ uzyskał kompetencje do uzgadniania projektów decyzji PW ustalających warunki zabudowy dla tego obszaru, skoro w wydanej decyzji w takiej sprawie PW wywiódł kompetencje DWKZ w takiej sprawie z faktu "wpisania" tego obszaru na jakąś pozaprawną, opublikowaną w BIP listę, a nie z faktu ewentualnego dokonania przez PW czynności urzędowej ujęcia tego obszaru w GEZ - czynności włączenia z konkretną datą dzienną do zbioru GEZ karty adresowej tego obszaru (W załączeniu informacja publiczna PW oraz decyzja PW.).

W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 24 marca 2024 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: Wojewódzki Konserwator Zabytków, organ) poinformował, że żądane we wniosku z dnia 12 marca 2025 r. informacje stanowią przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, co wyklucza zastosowanie przepisów ustawy dostępowej. W treści tego pisma Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się na wypracowaną w orzecznictwie sądowym definicję "nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej". W nawiązaniu do powyższego stwierdził, że celem wniosku z dnia 12 marca 2025 r. jest pozyskanie informacji, które mogą zostać przekazane T. G. i wykorzystane przez niego na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych. Na potwierdzenie tego rodzaju argumentacji organ wskazał, że:

- wniosek z dnia 12 marca 2025 r. jest niemal tożsamy z wnioskiem o udzieleniem informacji publicznej z jakim w dniu 9 lutego 2025 r. wystąpił T. G.;

- żądanie udzielenia informacji publicznej dotyczy zapytań o kwestie podobne do tych, o które występował T. G. wielokrotnie w swoich pismach do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (od 2021 r.);

- wnioskodawczyni posiada takie samo nazwisko jak T. G., co świadczy o możliwym spowinowaceniu lub spokrewnieniu;

- wnioskodawczyni w danych nadawcy wskazała e-maila T. G.

Pismem z dnia 23 czerwca 2025 r. (data nadania) strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzuciła Wojewódzki Konserwator Zabytków bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 12 marca 2025 r.

W treści skargi skarżąca podniosła, że organ bezzasadnie odmówił jej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej "pod pretekstem rzekomego nadużycia prawa" do informacji publicznej. Skarżąca opisała motywy wystąpienia z rzeczonym wnioskiem. Na tle przedstawionej w skardze argumentacji domagała się stwierdzenia bezczynności organu; zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony w wyznaczonym przez Sąd terminie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.

W treści tego pisma organ zaznaczył, iż mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawione w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 243/25, organ z ostrożności procesowej w dniu 26 czerwca 2025 r. wydał decyzję administracyjną w której odmówił wnioskodawczyni udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 mara 2025 r. z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Konserwator Zabytków podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 24 marca 2024 r. co do przesłanki nadużycia prawa do informacji publicznej a jedynie orzekł o tej odmowie w formie decyzji administracyjnej, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 243/25

W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że od decyzji z dnia 26 czerwca 2025 r. strona wniosła odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W piśmie z dnia 25 lipca 2025 r. strona zawarła polemikę ze stanowiskiem organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).

Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zdanie 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w w ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji, lub też, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 mara 2025 r. strona wystąpiła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, opisanej szczegółowo przez Sąd w tzw. części historycznej uzasadnienia.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustawowy, 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej upływał z dniem 26 marca 2025 r. (środa). Przed upływem ustawowego terminu organ poinformował wnioskodawczynię o tym, że żądane we wniosku informacje stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej, w związku z czym, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do złożonego przez nią wniosku. W piśmie tym organ zawarł argumentację mającą uzasadnić przyjętą klauzulę nadużycia prawa.

Odnosząc się do wspomnianego pisma organu z dnia 24 marca 2025 r. należy w pierwszej kolejności wskazać, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK2604/23; wyrok dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).

Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza konstrukcję nadużycia prawa na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/12; 7 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2687/17; 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2851/21; 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 7265/21; dostępne na CBOSA). Z tego względu, zachowanie mające cechy nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; dostępny na CBOSA). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże formy wydania decyzji z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.

Sąd w składzie orzekającym w całości podziela wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na przesłankę nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt III OSK 2197/24; dostępny na CBOSA). Za takim stanowiskiem przemawia sygnalizowana już wcześniej treść art. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. a nadto również argumentacja zaprezentowana przez NSA w wyroku z dnia 17 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2658/24: "Skoro [...] dla stwierdzenia nadużycia tego prawa (prawa dostępu do informacji publicznej – przypis Sądu) niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; dostępny na CBOSA). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji."

Przedstawiona argumentacja Sądu nakazuje przyjąć, że odmowa udzielenia stronie informacji publicznej w powołaniu na klauzulę nadużycia prawa zawarta w piśmie informacyjnym organu dnia 24 marca 2025 r. nie stanowi prawidłowej formy załatwienia wniosku. Na dzień wystąpienia przez stronę ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (26 czerwca 2025 r.) wspomniane pismo informacyjne nie mogło zatem uchronić organu przez zasadnością zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 12 marca 2025 r.

Wydana w sprawie decyzja o odmowie udostępnienia stronie żądanych informacji w powołaniu na klauzulę nadużycia prawa została wydana w dniu 26 czerwca 2025 r. a doręczona stronie w dniu 30 czerwca 2025 r. (wtedy weszła do obrotu prawnego). Powyższe oznacza, że na dzień wyrokowania organ nie pozostawał już w bezczynności albowiem o odmowie udostępnienia stronie wnioskowanych informacji w powołaniu na klauzulę nadużycia prawa orzekł w prawidłowej procesowo formie, tj. w formie decyzji administracyjnej.

Ocena zgodności z prawem tej decyzji pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie.

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd, na podstawie

art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 marca 2025 r., o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając o bezczynności Sąd zobowiązany był również orzec, czy bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie stwierdził przesłanek do stwierdzenia, że bezczynność organu nosiła cechy kwalifikowanego naruszenia prawa, o czym na podstawie w/w przepisu Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przy tej ocenie Sąd kierował się przyjętymi w orzecznictwie dyrektywami orzekania o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 74/25 i w Gdańsku z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Gd 173/25; dostępne na CBOSA) oraz uwzględnił fakt, że organ w ustawowym terminie zareagował na wniosek strony (kierując do niej pismo informacyjne), zaś stwierdzona bezczynność wynikała z błędnego przekonania organu, że skierowanie do wnioskodawczyni pisma informacyjnego o odmowie udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na klauzulę nadużycia stanowić będzie prawidłowy sposób rozpatrzenia wniosku. Sąd miał na uwadze również to, że organ po zapoznaniu się z treścią postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 243/25 i podtrzymując swoje stanowisko w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 marca 2025 r. w powołaniu na klauzulę nadużycia prawa orzekł o tej odmowie w formie decyzji, a zatem zastosował prawidłową formę procesową.

Mając na uwadze to, że po wniesieniu skargi organ orzekł o odmowie udostępnienia stronie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej (która została doręczona stronie w dniu 30 czerwca 2025 r.) Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 12 marca 2025 r., o czym orzeczono jak w punkcie III wyroku.

O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się kwota 100 zł, stanowiąca równowartość wpisu sądowego od skargi, jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie.