Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 11 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia 11 sierpnia 2016 r., znak [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w C. - M. Ł., z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Jako podstawę wydania zarządzenia wskazano art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016, poz. 446). Zarządzenie zostało podjęte, ponieważ pomimo wystosowanego przez Wojewodę wezwania (pismo z dnia 15 czerwca 2016 r.), Rada Miejska w C. nie podjęła w wymaganym terminie uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu radnego.

Jako powód wygaśnięcia mandatu organ nadzoru wskazał, że M. Ł. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, zabronioną na podstawie art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika bowiem, że miejscem prowadzona przez radnego działalności polegającej na detalicznej sprzedaży gazet i artykułów piśmienniczych jest kiosk usytuowany na działce stanowiącej własność Gminy Miejskiej C..

Zarządzenie Wojewody zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez Gminę C..

Strona skarżąca wskazała, że organ nie wziął pod uwagę, że radny zawarł umowę najmu ze wspólnotą mieszkaniową budynku przy ul. [...] 43, a nie z osobą prawną Gminy Miejskiej C. Radny pozostawał zatem w kontaktach gospodarczych z podmiotami gospodarującymi mieniem komunalnym (wspólnota mieszkaniowa przy ul. [...] 43 w C., w której udziały ma Zakład Gospodarski Mieszkaniowej Sp. z o.o.,) a nie mieniem gminnym. Wobec tego nie można czynić radnemu zarzutu wykorzystywania w prowadzonej działalności mienia komunalnego gminy. Strona skarżąca stoi również na stanowisku, że nie można automatycznie przyjmować, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystanie mienia w rozumieniu art. 24 f ust. 1 cyt. ustawy. Czyni także rozróżnienie pomiędzy pojęciem mienia komunalnego i pojęciem mienia gminy. Zdaniem strony skarżącej art. 24 f ust. 1 cyt. ustawy dotyczy zaś prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a nie mienia komunalnego w ogóle, Majątek spółki komunalnej stanowi bez wątpienia mienie komunalne, jednakże nie stanowi mienia gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 11 sierpnia 2016 r., znak [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w C. - M. Ł.

Badając zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Jak ustalił organ radny Rady Miejskiej w C., M. Ł., prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Przedmiot działalności stanowi detaliczna sprzedaż gazet i artykułów piśmienniczych. Miejscem wykonywania działalności jest "Kiosk [...]" na ul. [...] w C.. Działka, na której znajduje się kiosk jest oznaczona numerem [...], jest własnością Gminy Miejskiej C. i jest w użytkowaniu wieczystym Zakładu Gospodarski Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w C. w części 512/1000 i osób fizycznych w części 488/1000, w której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miejska C.

Zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Organ nadzoru zasadnie wskazał, że pojęcie mienia komunalnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 cyt. ustawy należy rozumieć w kontekście art. 43 tej ustawy, który stanowi, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Argumentem uzasadniającym szerokie definiowanie pojęcia mienia komunalnego gminy, jest również wykładnia systemowa. Odnosząc się do twierdzeń skargi, akcentujących, że umowa dzierżawy kiosku nie została zawarta przez radnego bezpośrednio z Gminą, Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie istotne pozostaje jedynie to, że prawo własności nieruchomości, na której M. Ł. prowadzi działalność gospodarczą, należy do Gminy C., co jednoznacznie potwierdzają akta sprawy i co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. dla działki nr[...], prawo własności przedmiotowej działki należy do Gminy Miejskiej w C.

W tym kontekście zawarte w skardze twierdzenia wskazujące na konieczność odróżnienia mienia komunalnego od mienia gminnego nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego przez Gminę C. zarządzenia zastępczego Wojewody [...].

Sąd podkreśla, że zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma charakter bezwzględny i nie pozwala na miarkowanie jego intensywności czy też zasadności. W ocenie Sądu istotne pozostaje ratio legis art. 24f ust. 1 cyt. ustawy. Z jednej strony, zakaz ten ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Art. 24f ust. 1 cyt. ustawy powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją, czy też z wykładnią art. 43 cyt. ustawy nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego.

W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że radny, M. Ł. prowadzi działalność gospodarczą rozumianą tak jak stanowi o tym art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 1829). Zawarcie umowy dzierżawy z użytkownikiem wieczystym nieruchomości (wspólnotą mieszkaniową), nieruchomości, stanowiącej własność gminy, należy traktować jako zawarcie umowy z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Ustanowienie przez gminę użytkowania wieczystego na stanowiącym jej własność gruncie nie stanowi podstawy do wyłączenia tego rodzaju nieruchomości z zakresu pojęciowego mienia komunalnego. Odmienna interpretacja art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 cyt. ustawy prowadziłaby w istocie rzeczy do obejścia zakazu, o którym stanowi art. 24f ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się końcowo do kierowanych w toku postępowania wniosków o zawieszenie postępowania, Sąd wskazuje na marginesie, że przedmiotowa sprawa dotyczyła prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w postaci stanowiącej własność Gminy C. działki nr[...], a nie stanowiącej drogę powiatową działki nr [...].

Reasumując, w ocenie Sądu, Wojewoda dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy, nadając mu zasadną ocenę prawną.

Ponieważ skarżąca Rada Gminy nie wykonała skierowanego do niej na podstawie art. 98a ust. 1 cyt. ustawy wezwania do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Wojewoda w sposób zgodny z prawem stosownie do art. 98a ust. 2 cyt. powiadomił ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, a następnie dnia 11 sierpnia 2016 r., wydał zaskarżone do tutejszego Sądu zarządzenie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.