Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2277/08 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości "M." Spółki z o.o. w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości "M." Spółki z o.o. w T. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2277/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "M." sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia 11 lutego 2008 r.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że na skutek wniosku "M." sp. z o. o. z siedzibą w T., złożonego w dniu [...] maja 2005 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. przyznał spółce płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW). W decyzji tej jako adresat został wskazany C. W..

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją. Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), ponieważ, jego zdaniem, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zostało bowiem ustalone, że C. W. w dniu [...] sierpnia 2005 r. utracił prawo do reprezentowania spółki "M.", dnia [...] listopada 2005 r. została ogłoszona jej upadłość, a ponadto nie na wszystkich zadeklarowanych gruntach była prowadzona działalność rolnicza w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności. Powyższe postanowienie zostało doręczone Syndykowi Masy Upadłości spółki w dniu [...] października 2007 r.

Jednocześnie dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T., działając na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 61 k.p.a., zawiadomił C. W. o wszczęciu z urzędu w dniu [...] stycznia 2008 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przyznania płatności ONW, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził nieważność tej decyzji, uznając, że została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jako adresat został bowiem wskazany C. W., natomiast doręczono ją także Syndykowi Masy Upadłości "M." sp. z o. o.

W wyniku odwołania złożonego przez Syndyka Masy Upadłości spółki, Prezes ARiMR w W. w dniu [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. (jako adresaci tej decyzji zostali wskazani: C. W. i Syndyk Masy Upadłości "M." sp. z o.o.). W uzasadnieniu Prezes Agencji podzielił stanowisko organu I instancji, że zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron, co w tym wypadku oznacza, że zaadresowanie decyzji na C. W. spowodowało, że zamiast spółki "M.", która złożyła wniosek o przyznanie płatności, stroną w sprawie stał się C. W..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Syndyk Masy Upadłości "M." sp. z o.o. – zwany dalej Syndykiem – wniósł o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc, że adresatem decyzji z dnia [...] maja 2006 r. była spółka, co wynika z samej treści tej decyzji. Decyzją tą przyznano bowiem płatność ONW spółce "M." z siedzibą w T.. Fakt zaadresowania decyzji na C. W. to, zdaniem skarżącego, czynność o charakterze technicznym i nie oznacza, że był on osobą, której ta decyzja dotyczyła. Adresatem decyzji i zarazem stroną postępowania była spółka. Ponadto Syndyk podniósł, że prawo C. W. do reprezentowania spółki wynikało z udzielonego mu w dniu [...] grudnia 2005 r. pełnomocnictwa do działania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T..

Prezes ARiMR wniósł o oddalenie powyższej skargi, podnosząc, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jako adresat decyzji z dnia [...] maja 2006 r. przyznającej płatność ONW został wskazany C. W.. Tymczasem jedynym uczestnikiem postępowania o przyznanie wskazanej płatności była spółka "M.", a więc decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji z dnia [...] lutego 2008 r. i [...] czerwca 2008 r., dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r., w związku z wydaniem ich z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że w dniu [...] października 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wydał postanowienie, którym wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją o przyznaniu płatności ONW. Sąd zauważył, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Konsekwencją zastosowania tego trybu jest wydanie przez organ, po przeprowadzeniu postępowania, decyzji, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchyla tę decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Stwierdzenie nieważności jest natomiast instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje formy wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, należy jednak podzielić pogląd, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze postanowienia niezaskarżalnego z chwilą jego doręczenia stronie. Jeśli organ takiego postępowania nie wszczyna, czyni to w formie zwykłego pisma.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2006 r. Jako adresat powyższego zawiadomienia został wskazany C. W., który podpisał zwrotne potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia. W dacie wydawania zawiadomienia C. W. nie reprezentował spółki "M." ani w niej nie pracował. Wobec tego, zdaniem Sądu, należy uznać, że w tej sprawie w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Tym samym nie było podstaw do wydania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w dniu [...] lutego 2008 r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] maja 2006 r. przyznającej płatność ONW, a także do wydania decyzji przez Prezesa ARiMR w dniu [...] czerwca 2008 r.

W skardze kasacyjnej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) poprzez uznanie, że w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem zaistniały przyczyny określone w art. 156 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podobnie jak w postępowaniu zwykłym, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje konieczności podjęcia postanowienia o wszczęciu postępowania. Należy zatem przyjąć, że jeżeli w postępowaniu występuje tylko jedna strona, która wniosła do właściwego organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, to dzień doręczenia żądania strony temu organowi jest datą wszczęcia postępowania. Jeżeli zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu lub na żądanie tylko jednej ze stron (w przypadku wielości stron), organ podejmujący postępowanie ma obowiązek powiadomić o tym wszystkie strony postępowania. Skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają w sposób jednoznaczny konieczności wydania postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powiadomienie stron o wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego w formie zawiadomienia, a nie w formie postanowienia, nie może być zakwalifikowane jako jedna z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a., powodujących nieważność decyzji administracyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w niniejszej sprawie jako adresat zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. został wskazany C. W., jednak zawiadomienie to otrzymali również Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T., który tę decyzję wydał, oraz "M." sp. z o.o. w upadłości. Mimo że organ nie dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru ww. zawiadomienia przez "M.", to spółka na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała powiadomienia jej o wszczęciu z urzędu wskazanego wyżej postępowania. Adresatami decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] maja 2006 r. byli C. W. oraz Syndyk, którym decyzja ta została skutecznie doręczona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza mu zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji.

Przy rozpoznawaniu skargi Syndyka na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2008 r. WSA w W. nie zajmował się oceną jej zarzutów co do bezpodstawnego przyjęcia, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu spółce "M." płatności ONW jest nieważna z powodu jej skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie, lecz stwierdził nieważność decyzji organów nadzoru obu instancji wyłącznie z powodu niezachowania wymaganej formy wszczęcia tego postępowania, tj. niezaskarżalnym postanowieniem. Zdaniem WSA, tego wymogu nie spełniało zawiadomienie o wszczęciu postępowania adresowane do C. W., który nie był już pracownikiem spółki "M." i jej nie reprezentował, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w trybie nadzoru. Sentencja i tak skonstruowane motywy wyroku zostały objęte skargą kasacyjną Prezesa ARiMR, której granice są dla NSA wiążące.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Trafnie zwraca się w niej uwagę, podobnie jak w motywach zaskarżonego wyroku, na brak w przepisach k.p.a. unormowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w formie postanowienia właściwego organu. Tam, gdzie nie ma ściśle określonej w przepisach formy czynności prawnej, jej niezachowanie w żadnym razie nie może wywołać skutku nieważności wydanych następnie decyzji. Czym innym jest natomiast odosobniona w piśmiennictwie propozycja wszczynania postanowieniem takiego postępowania – ale tylko na żądanie strony i jedynie w celu potwierdzenia złożenia wniosku przez uprawniony podmiot (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 927), którą bezrefleksyjnie WSA potraktował jako normę prawną bez wskazania, na podstawie jakich przepisów została ona zbudowana. Propozycja ta z wielu powodów była oceniona negatywnie (np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 773 z podanym tam orzecznictwem). Zresztą w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o wszczęcie postępowania na wniosek strony, lecz z urzędu.

Stosownie do art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niezbędnym warunkiem posłużenia się tą formą orzeczenia jest istnienie stanu sprawy w toku postępowania. Bez uprzedniego wszczęcia postępowania nie istnieje żadna kwestia procesowa wymagająca organizowania toku czynności w formie postanowienia, poza ściśle przewidzianymi wyjątkami określonymi w przepisach tego kodeksu. Są nimi postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu po uznaniu żądania organizacji społecznej dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby za uzasadnione oraz postanowienie o odmowie uwzględnienia takiego żądania (art. 31 § 2 k.p.a.), a także postanowienie o wznowieniu postępowania (art.149 § 1 k.p.a.).

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), a więc tak samo jak w postępowaniu zwyczajnym (art. 61 § 1 k.p.a.). W art. 157 § 1 i 3 k.p.a. określono jedynie w inny sposób właściwości organów do stwierdzenia nieważności decyzji i dokonywanie w drodze decyzji odmowy wszczęcia takiego postępowania. W pozostałych sytuacjach do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy dotyczące postępowania zwyczajnego, w tym art. 61 § 2-4 k.p.a. odnośnie daty i formy wszczęcia postępowania oraz kręgu adresatów zawiadamianych o tej czynności. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony będzie więc dzień doręczenia jej żądania organowi administracji publicznej zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. Nie ma tu jednak uregulowania odnośnie daty wszczęcia postępowania z urzędu i dlatego w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że będzie nią dzień dokonania pierwszej czynności organu wobec strony lub czynności podjętej w sprawie (np. przesłuchanie świadka, przeprowadzenie kontroli), czy też doręczenie postanowienia w sytuacjach przewidzianych wprost określonymi przepisami. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, którego nie można utożsamiać z wydaniem postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 355-361 z odesłaniami do orzecznictwa i piśmiennictwa).

W zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2008 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu płatności ONW, organ nadzoru I instancji powołał się na art. 157 § 2 w związku z art. 61 § 4 k.p.a., spełniając określone w nich warunki co do formy tej czynności. Zawiadomienie to było adresowane do C. W. oraz przekazane spółce "M.". Można przyjąć, że organ ten w dalszym ciągu uznawał C. W. jako pełnomocnika Syndyka na podstawie udzielonego mu w dniu [...] grudnia 2005 r. upoważnienia do postępowania przed ARiMR, któremu doręcza się pisma zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Nawet przy błędnym skierowaniu do niego tej korespondencji, otrzymał ją również Syndyk, czego żaden z organów ani WSA nie kwestionował, a w skardze kasacyjnej wręcz uznano to za okoliczność bezsporną.

Z omawianych powodów wadliwe było przyjęcie przez WSA, że nie doszło do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i z tego powodu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zaskarżonym wyroku stwierdzono nieważność decyzji organów nadzoru obu instancji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).