Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Polskiego Związku Piłki Nożnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej (dot. budżetu na lata 2012-2016) 1. zobowiązuje Prezesa Polskiego Związku Piłki Nożnej do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezesa Polskiego Związku Piłki Nożnej na rzecz strony skarżącej – Stowarzyszenia [...] – kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej "Stowarzyszeniem") wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciło się do Polskiego Związku Piłki Nożnej (zwanego dalej "PZPN") o udostępnienie informacji w zakresie budżetu PZPN na rok 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 wraz z załącznikami.

W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2017 r. PZPN poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.); powoływanej dalej jako u.d.i.p. i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie w niej przewidzianym. Podkreślił, że PZPN jest organizacją korporacyjną typu stowarzyszeniowego, działającą w myśl przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1463 ze zm.), a w zakresie w niej nieuregulowanym na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 210 ze zm.). Informacja o budżecie polskiego związku sportowego (jako instrumencie rachunkowości zarządczej) na dany rok wraz z niesprecyzowanymi załącznikami, które miałyby funkcjonować wraz z takim budżetem, nie stanowi informacji publicznej. Zaznaczył, że statut PZPN nie posługuje się terminem budżet, lecz pojęciem plan finansowy, w ramach którego, w danym roku rozliczeniowym mogą być dokonywane przeniesienia wydatków (art. 26 pkt 9 oraz art. 78 § 5 - § 7 statutu PZPN). Podał także, że ustawodawca uchwalając w dniu 25 czerwca 2010 r. ustawę o sporcie nie stwierdził upublicznienia jakiejkolwiek sfery finansowej działalności polskich związków sportowych. Nastąpiło to dopiero na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o sporcie oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. poz. 1321), która weszła w życie z dniem 21 września 2015 r. Na jej mocy przyjęto m.in. art. 9 ust. 8, z którego wynika, że po rozpatrzeniu i zatwierdzeniu przez walne zgromadzenie członków albo delegatów polskiego związku sportowego sporządzonego przez zarząd sprawozdania z działalności polskiego związku sportowego oraz rocznego sprawozdania finansowego po jego zbadaniu przez biegłego rewidenta polski związek sportowy ma obowiązek przesłać w nieprzekraczalnym terminie 30 dni do ministra właściwego do spraw kultury fizycznej celem publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe rozwiązanie zostało przyjęte wobec zwiększającego się finansowania polskich związków sportowych ze środków budżetu państwa. Wskazał, ze choć Związek nie należy do grupy ogólnopolskich organizacji sportowych, których podstawowa działalność statutowa jest finansowana ze środków państwowych, to stosuje w pełnym zakresie art. 9 ust. 8 ustawy o sporcie. Wyjaśnił, że od 2016 r. PZPN przekazuje do Ministra Sportu i Turystyki sprawozdanie finansowe za rok ubiegły obejmujące m.in. bilans przychodów i wydatków w rozumieniu art. 45 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zbadane przez biegłego rewidenta oraz zatwierdzone przez walne zgromadzenie delegatów. Od tego momentu Stowarzyszenie ma możliwość zapoznania się ze sprawozdaniem finansowym organizacji korporacyjnej za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej. Skoro zatem taki ustawowy obowiązek publikacyjny nie istniał w odniesieniu do sprawozdań finansowych polskich związków sportowych, a tym bardziej wobec bardziej roboczych planów finansowych, typu preliminarz budżetowy – przed 2015 r. to brakuje podstaw prawnych do przekazania Stowarzyszeniu preliminarzy budżetowych PZPN za lata 2012-2016

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie zarzuciło Prezesowi PZPN bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r., zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej,

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie,

3. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej,

4. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że PZPN nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym wniosło o stwierdzenie, że PZPN dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Stowarzyszenia PZPN jest podmiotem, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż dysponuje środkami publicznymi i wykonuje zadania władzy publicznej w związku z podpisanymi umowami z podmiotami publicznymi (w tym zwłaszcza z Ministrem Sportu i Turystyki).

Podkreśliło, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem budżet (plan finansowy) dotyczy działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oraz jest informacją o wydatkowaniu środków publicznych. Stowarzyszenie wskazało, że w ramach wniosku o u.d.i.p., otrzymało od Ministra Sportu i Turystki obszerną dokumentację, na podstawie której sporządziło rejestr umów zawartych przez Ministra z PZPN obejmujący 175 umów na łączną kwotę [...] zł (zestawienie w załączeniu).

Dodatkowo podało, że upublicznienie sfery finansowej działalności polskich związków sportowych, tak jak innych podmiotów i jednostek organizacyjnych, wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, gdy podmioty te wykorzystują środki publiczne i wykonują zadania władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę PZPN wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacją zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r.

Wskazał, że wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej opierał się na błędnym założeniu, że w PZPN funkcjonuje roczny budżet. Statut PZPN nie posługuje się terminem budżet tylko plan finansowy, w ramach którego w danym roku rozliczeniowym mogą być dokonywane przeniesienia wydatków. Związek nie mógł zatem udostępnić wnioskodawcy dokumentu, który nie istniał.

Zaznaczył, że nawet gdyby przyjąć, że budżet (plan finansowy) istniał to nie stanowi on w całości informacji publicznej. Za taką można by uznać tylko te pozycje budżetu (planu finansowego) Związku, które pochodzą ze środków publicznych. Konieczna byłaby zatem selekcja (przetworzenie) określonych informacji przez PZPN, mająca na celu ich wyodrębnienie. Nie ulega wątpliwości, że w pozostałym zakresie dane składające się na budżet czy plan finansowy Związku, jako autonomicznej, prywatnoprawnej organizacji społecznej o charakterze stowarzyszenia, nie dotyczą jakichkolwiek spraw publicznych (lecz wyłącznie prywatnych spraw tej organizacji) i z tej przyczyny nie można ich kwalifikować jako informacji publicznych.

Podkreślił, że z treści art. 16 w zw. z art. 9 ust. 8 ustawy o sporcie wynika w jakim zakresie dokumentacja księgowa polskich związków sportowych podlega upublicznieniu i stanowi informację publiczną. Zaznaczył, że zanim dojdzie do rozpatrzenia i zatwierdzenia oraz zbadania przez biegłego rewidenta sprawozdania PZPN jego treść nie podlega przekazaniu do Ministra Sportu i Turystyki oraz upublicznieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie stanowi zatem informacji publicznej jakikolwiek budżet czy plan finansowy Związku, jako dokument o charakterze prognozy, preliminarza, roboczego planu operacyjnego, zakreślającego jedynie ogólne ramy finansowe działalności PZPN w danym okresie.

Odnosząc się do dołączonego do skargi dokumentu zatytułowanego "Rejestr umów zawartych pomiędzy Ministrem Sportu i Turystki oraz Polskim Związkiem Piłki Nożnej w latach 2009-2016" wskazał, że nie może on stanowić wiarygodnego dowodu, bowiem został opracowany samodzielnie przez stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezesa PZPN – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie stała się bezczynność Prezesa PZPN związana z rozpoznaniem wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji w zakresie budżetu PZPN na rok 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 wraz z załącznikami.

Według Prezesa PZPN żądana informacja, w świetle u.d.i.p., nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie ma obowiązku udostępnienia jej wnioskodawcy, w trybie u.d.i.p.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy istotne stało się zatem ustalenie, czy żądanie objęte wnioskiem Stowarzyszenia jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji.

Przypomnieć należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy, przede wszystkim – u.d.i.p., która reguluje w sposób kompleksowy procedurę i tryb udzielania informacji publicznej oraz precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Takimi informacjami w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. są informacje dotyczące budżetu PZPN.

Kwestie związane z ustaleniem, czy Prezes PZPN jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OZ 524/12, dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, rozstrzygnął je pozytywnie. Podzielając ten pogląd wskazać należy, że Prezes PZPN, jako pomiot reprezentujący PZPN, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy o sporcie, minister właściwy do spraw kultury fizycznej może dofinansowywać uprawianie lub organizowanie sportu oraz jego promocję. Stosownie zaś do treści art. 76 § 1 statutu PZPN, majątek PZPN stanowią nieruchomości, ruchomości, fundusze, papiery wartościowe i pieniądze. Na fundusze PZPN składają się m.in. dotacje, subwencje, darowizny, środki pochodzące z fundacji oraz innych źródeł (art. 76 § 1 ust. 6). Jak wynika z akt sprawy i nie jest to kwestionowane, PZPN jest beneficjentem dotacji przyznawanych przez Ministra Sportu i Turystyki, a zatem dysponuje majątkiem publicznym.

Reasumując, żądana informacja jest informacją publiczną, a Prezes PZPN należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym rację ma Stowarzyszenie, że Prezes PZPN był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.

W u.d.i.p. zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie zobowiązany podmiot powinien:

- udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku;

- wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1);

- wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2);

- poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (por.: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1401/13, CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że Prezes PZPN pozostaje w bezczynności wobec wniosku strony skarżącej, bowiem błędnie przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie udzielił w terminie odpowiedzi w sposób i w formie żądanej we wniosku Stowarzyszenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu przepisów prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego przepisami u.d.i.p. Świadczy o tym odpowiedź organu na wniosek strony, udzielona w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r.

Ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. organ powinien mieć na uwadze przepisy u.d.i.p.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wyłącznie wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 P.p.s.a. (pkt III wyroku.).