Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I.K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. I.K. zwrócił się do Nadleśnictwa, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, aktualny tekst jednolity Dz.U z 2018 r., poz. 1330 – określanej dalej jako u.d.i.p.), o udzielenie - w związku z przeprowadzoną w dniu [...] października 2017r. na wniosek Urzędu Marszałkowskiego oceną ogrodzenia pod względem zabezpieczenia przed szkodami łowieckimi jego w pól w mieście [...] - odpowiedzi na następujące pytania:

- jaka jest opinia Nadleśnictwa na temat wykonanego ogrodzenia?

- czy wykonane ogrodzenie zabezpiecza uprawy przed szkodami powodowanymi przez zwierzęta łowne ?

Jednocześnie wnioskodawca domagał się w tym piśmie przesłania wszystkich kopii dokumentów, w tym decyzji /uprawnień dotyczących tych spraw, pocztą na podany adres.

Pismo powyższe wpłynęło do Nadleśnictwa w dniu 19 lipca 2018 r.

Odpowiadając na powyższe pismo z dnia [...] lipca 2018r. Zastępca Nadleśniczego Nadleśnictwa w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] wyjaśnił wnioskodawcy, iż Nadleśnictwo nie jest stroną w sprawie dotyczącej postępowania w przedmiocie dotyczącym szkód łowieckich na polach wnioskodawcy, a organem tym jest Urząd Marszałkowski. Nadleśnictwo nie przygotowało jakiejkolwiek opinii w sprawie szkód, w tym ogrodzenia na polach w mieście [...] przy ul. [...] i ulicy [...], ani innych dokumentów, a zatem skierowane do Nadleśnictwa zapytanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na nieistnienie informacji publicznej, które podlegałoby takiemu udostępnieniu. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, iż z wnioskiem o udzielenie informacji winien się zwrócić do właściwego organu, którym w tej sprawie jest Urząd Marszałkowski.

I.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na Nadleśnictwo, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem oraz domagając się:

- zobowiązania Nadleśnictwa do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

- orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wnioskował o udzielenie informacji publicznej, jednakże organ odmówił udzielenia informacji, dotyczących wydania opinii na temat wykonanego ogrodzenia na jego polach w celu zabezpieczenia ich przed szkodami łowieckimi, a także odmówił udzielenie informacji czy wyżej wymienione ogrodzenie zabezpiecza uprawy przed szkodami wyrządzanymi przez zwierzęta łowne.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż skierowane do niego przez skarżącego zapytanie było bezprzedmiotowe z uwagi na nieistnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p, które podlegałoby takiemu udostępnieniu, o czym skarżący został poinformowany, a ponadto pouczony, iż z wnioskiem o udzielenie informacji winien się zwrócić do właściwego organu, którym w tej sprawie był Urząd Marszałkowski. Organ podkreślił również, że nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada i nie miał obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej.

Skarżący w piśmie z dnia [...]października 2018 r. podkreślił, że ogrodzenie postawione na jego gruncie jest własnością Skarbu Państwa, zostało sfinansowane ze środków przekazanych przez Wojewodę. Pracownik Nadleśnictwa – K.Z., jako funkcjonariusz publiczny, wyrażał opinie na temat jakości ogrodzenia i oceniał je pod względem zabezpieczenia upraw przed inwazją zwierzyny dziko żyjącej, dlatego zwrócił się do Nadleśnictwa o udzielenie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Nadleśniczego Nadleśnictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 03 kwietnia 2014 r.). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. określa jej art. 4 ust. 1, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności: podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4). Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 788) Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei w art. 32 ust. 2 ustawy o lasach wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należy m.in. Nadleśnictwo (pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, w szczególności nadleśniczy: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania; kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych; bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych; inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników nadleśnictwa; ustala organizację nadleśnictwa, w tym podział na leśnictwa zapewniający leśniczym prawidłowe wykonywanie zadań gospodarczych, oraz zatrudnia i zwalnia pracowników nadleśnictwa, a także organizuje ochronę mienia i zwalczanie szkodnictwa leśnego. Co do zasady zatem nadleśniczy, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w zakresie wynikającym z jego kompetencji i uprawnień. Analizując natomiast wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W kontekście powyższych uwag co do zasady informacje związane z czynnościami podjętymi przez organ samorządu województwa, w których brał udział Nadleśniczy, jako przedstawiciel Skarb Państwa, w zakresie zabezpieczenia przed zwierzyną łowną, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p.

W kontrolowanej sprawie organ odnosząc się do wniosku skarżącego, z zachowaniem terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wyjaśnił jednak, iż nie przygotował jakiejkolwiek opinii w sprawie szkód, w tym ogrodzenia na polach w mieście [...] przy ul. [...] i ulicy [...], ani innych dokumentów, wskazując jednocześnie, że z zapytaniem w tym zakresie skarżący winien się zwrócić do właściwego organu, którym w tej sprawie jest Urząd Marszałkowski. Poinformował zatem skarżącego, iż nie dysponuje on żądaną przez niego informacją.

Podkreślić należy, iż to, że Nadleśniczy brał udział w wizji lokalnej w dniu [...] października 2017 r. przeprowadzonych przez Urząd Marszałkowski, co wynika z pisma tego urzędu z dnia [...] stycznia 2018 r. nie oznacza, że wyżej wymieniony wydawał jakąkolwiek opinię w tym zakresie. Udostępnienie informacji publicznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy podmiot, do którego został złożony wniosek o jej udostępnienie jest w jej posiadaniu. Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego badanie czy adresat informację posiada, czy rzeczywiście nie włada dokumentem, a więc czy twierdzenie o nieposiadaniu polega na prawdzie. Jeżeli zatem podmiot, do którego się zwrócono podaje, że nie posiada danej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania udostępnienia danych publicznych, stąd skarga na bezczynność w tej materii, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. Natomiast należy podkreślić, że w sytuacji, gdyby w imieniu podmiotu, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej doszło do złożenia nieprawdziwego oświadczenia o jej nieposiadaniu, wówczas środkiem ochrony jest przepis art. 23 u.d.i.p. statuujący przestępstwo bezprawnego nieudzielania informacji publicznej. Ten czyn jest zagrożony karą grzywny, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności do roku. Jednak ten rodzaj postępowania pozostaje poza kognicją sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 588/16, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 1843/17, I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, WK 2016 r., s. 341). Skarżący nie mógł się również domagać, aby w reakcji na jego wniosek złożony w trybie u.d.i.p. organ taką opinię sporządził. Analiza przepisów u.d.i.p. wskazuje, iż z wnioskiem na podstawie przedmiotowej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. pytanie o zamierzenia organów mogą dotyczyć jedynie polityki zagranicznej i wewnętrznej oraz odnosić się do zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej, projektowania aktów normatywnych oraz programów w zakresie realizacji zadań publicznych. Działania planistyczne, które podlegają u.d.i.p., stanowią więc pewne akty woli przedstawione w uchwalonych wcześniej programach. Nie dotyczą one zamierzeń odnoszących się do wszelkich przyszłych działań organu (por. wyrok NSA w Warszawie z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70/02, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit., s. 87). Ponadto prawidłowe było poinformowanie skarżącego przez organ zwykłym pismem, iż nie posiada żądanych informacji. Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej", co następuje w formie decyzji zgodnie z art. 16 ust.1 u.d.i.p., należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej u.d.i.p.). Natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji (por. M. Bidziński, U.d.i.p., Komentarz, C.H. Beck, t. 7 do art. 16, wyrok WSA w Białymstoku z 15 marca 2007 r., II SAB/Bk 69/06). Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż organ nie dopuścił się bezczynności, a w konsekwencji – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalić.