Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Inspektora Nadzotu Budowlanego z dnia 4 lipca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. S. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 lipca 2018 r. o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. w przedmiocie robót budowlanych, polegających na budowie 20 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, trwale związanych z gruntem o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,81 m2 (każdy) usytuowanych na terenie działki nr [..] w miejscowości B., gm K.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 13 kwietnia 2017 r. M. S. wniósł o podjęcie czynności sprawdzających i wstrzymanie inwestycji realizowanej na działce nr [..] w B. gm. K. na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane.

W dniu 19 kwietnia 2018 r. przeprowadzone zostały oględziny z udziałem inwestora S. P. W ich trakcie organ I instancji ustalił, że w/w jako inwestor kwestionowanej inwestycji w oparciu o skuteczne zgłoszenie Staroście z 13 września 2016 r. rozpoczął realizację 10 parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Następnie inwestor w dniu 4 listopada 2016 r. zgłosił zamiar budowy kolejnych 10 parterowych budynków rekreacji indywidualnej na przedmiotowej działce.

W trakcie powyższych oględzin ustalono również, że przedmiotowe budynki zrealizowane zostały na etapie pomurowania ścian do stanu "0" o wymiarach 4,90m x 6,90m. Osiem z nich zostało zrealizowanych na etapie pomurowania ścian fundamentowych, natomiast pozostałe dwa obiekty znajdują się na etapie wykonanych wykopów pod fundamenty. Stwierdzono ponadto, że na w/w działce znajdują się dwie przyczepy kempingowe oraz kontener, które wg oświadczenia inwestora zostaną usunięte po zakończeniu budowy.

W aktach sprawy znajdują się również wydane na wniosek inwestora dwa zaświadczenia Starosty (z 14 października 2016. oraz z 22 listopada 2016.) stwierdzające, że "zakres zamierzenia jest zgodny z kryterium określonym w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane". Następnie podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 4 lipca 2018. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie 20 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej trwale związanych z gruntem o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,81 m2 każdy na terenie działki nr [,,] w miejscowości B., gm. K.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowe budynki:

są realizowane w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenia przez Starostę,

inwestor roboty budowlane rozpoczął po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia,

rozpoczęta inwestycja nie odstępuje od warunków określonych w zgłoszeniu.

We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił, że PINB błędnie wywiódł, że nie posiada kompetencji do interwencji, argumentując tym, że starosta nie zgłosił sprzeciwu, choć zdaniem odwołującego zobowiązany był wydać sprzeciw na zgłoszenia inwestora, bowiem roboty wykonywane przez inwestora wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzucił, że realizowana inwestycja rażąco narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i narusza decyzję o warunkach zabudowy, zaś inwestor rozpoczął realizację ośrodka wczasowego przeznaczonego do działalności komercyjnej, co doprowadziło do trwałej zmiany przeznaczenia terenu. Siedlisko, które powstanie może służyć wyłącznie do zapewnienia potrzeb mieszkaniowych, a nie realizacji działalności gospodarczej, Przytaczając orzecznictwo w tej sprawie pełnomocnik strony wskazał, że "błędne jest niekiedy przekonanie, że jeżeli nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie, to co do zasady nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, jeżeli na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy". W konkluzji odwołujący stwierdził, że w sytuacjach braku obowiązującego planu, jeżeli planowana budowa powoduje zmianę zagospodarowania terenu, konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu, niezależnie od istnienia obowiązku pozwolenia na budowę, wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego inwestor rozpoczynając prace budowlane w siedlisku rolniczym doprowadził do trwałej zmiany przeznaczenia terenu.

Organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy zaznaczył, że przedmiotem sporu w sprawie jest ocena czy rozpoczęte przez inwestora roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy też mogły zostać zrealizowane na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia. Art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zastrzeżenia te dotyczą robót, które nie mieszczą się w katalogu robót wymagających pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia.

Zgodnie z art.29 ust.1 pkt 2a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Organ odwoławczy wskazał, że realizacja przez inwestora 20 budynków o pow. do 35m2, przeznaczonych do okresowego wypoczynku na działce nr [..] w B. o powierzchni 8,1500ha spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Z materiału dowodowego wynika, że budowa powyższych budynków realizowana jest w oparciu o dwa skutecznie przyjęte przez Starostę zgłoszenia z 13 września 2016 r. oraz z 4 listopada 2016 r. a ponadto została przez inwestora rozpoczęta po upływie wymaganych 21 dni od dnia doręczanie zgłoszenia. Kwestionowane budynki są realizowane na przedmiotowej działce zgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniach (są przeznaczone do okresowego wypoczynku, ich powierzchnia zabudowy nie przekracza 35m 2, a powierzchnia działki posiada powierzchnie 8,150ha, zatem spełnia parametry ilościowe obiektów na każde 500 m powierzchni działki).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych

bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia

w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub

na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach.

W omawianym przypadku żadna z wymienionych wyżej przesłanek nie zaistniała. Wyjaśnił organ odwoławczy, że budowa obiektów, o jakich mowa w art. 29 ust.1 pkt 2 - w jego ocenie nie wymaga też decyzji o warunkach zabudowy (art. 30 ust.4b ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z2016r. poz.778 z późn.zm)

Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Warunek o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 4 stosuje się odpowiednio z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2.

Nie wymagają, wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane (-)

2) nie wymagające pozwolenia na budowę.

Natomiast art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stwierdził organ odwoławczy, że stosując odpowiednio przepis art. 50 ust.2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym można wyprowadzić wniosek, że nie wymagają wydania o warunkach zabudowy roboty budowlane, niewymagające pozwolenia na budowę. W związku z tym w przypadku robót budowlanych wykonywanych w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenie brak jest podstaw do ich wstrzymania.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego uzyskał informację z Parku Krajobrazowego, że działka nr [..] w B. znajduje się w całości w granicach Parku Krajobrazowego, na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], i w części znajduje się w części obszaru siedliskowego Natura 2000 "[..]".

Zgodnie z art. 29 ust.3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W związku z powyższym organ odwoławczy pismem z 8 marca 2019r. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z zapytaniem czy budowa 20 parterowych budynków rekreacji indywidualnej na w.w. działce wymaga przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar 2000 zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko tj. procedury o której mowa w przepisach art. 97 w/w ustawy.

W odpowiedzi na powyższe zapytanie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z 29 marca 2019r. udzielił odpowiedzi. Z treści powyższego pisma w ocenie organu odwoławczego nie wynika, aby inwestor w trakcie dotychczasowych działań naruszył przepisy uzasadniające podjęcie działań przez nadzór budowlany w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu powyższe pismo nie zawiera argumentów wskazujących na naruszenie przepisów prawa w trakcie dotychczasowej realizacji inwestycji,

Zaznaczył organ odwoławczy, że należy odróżnić ocenę dokonanego zgłoszenia, od domniemania możliwości użytkowania obiektów oraz ewentualnych przyszłych zamiarów inwestora.

Skoro omawiana inwestycja jest zrealizowana z wyłączeniem warunków dotyczących samowoli budowlanej, a zakres wykonanych robót nie narusza warunków określonych w zgłoszeniu, sama inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nie narusza innych przepisów, to na obecnym etapie organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do interwencji.

We wniesionej skardze M. S. zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zebraniu całości materiału dowodowego z możliwością zapoznania się z dowodami przed wydaniem rozstrzygnięcia;

art 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do oceny konieczności wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie 20 parterowych budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [..] w miejscowości B., gm. K. i orzeczenia o rozbiórce przedmiotowych obiektów budowlanych, w tym braku weryfikacji zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczących m. in.:

obowiązku poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej;

prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska,

zamiaru inwestora prowadzenia działalności gospodarczej na działce przeznaczonej pod inwestycję w postaci ośrodka wypoczynkowego dla większych grup turystów, przejawiającego się w m.in. występowaniu do właściwych organów o udzielenie dofinansowania zamierzonej działalności gospodarczej;

art. 8 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie wniosków odnośnie zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z logiką i doświadczeniem życiowym polegającym na:

przyjęciu, iż działania inwestora polegające na pozyskiwaniu dofinansowania na budowę ośrodka wczasowego "[..]", budowa 20 budynków rekreacji miałoby wykluczyć stwierdzenie przeznaczenia budynków do działalności gospodarczej w zakresie turystyki,

arbitralnej ocenie, że prace na działce nie stanowią zagrożeń dla środowiska, w tym obszaru Natura 200 [..];

art. 105 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego decyzji z naruszeniem rzeczonej normy polegającym na:

- braku przytoczenia stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiskowej z pisma z 29 marca 2019 r. i przywołaniu w tym miejscu arbitralnej oceny o braku konieczności podjęcia działań przez nadzór budowlany w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co w kontekście naruszenia normy art. 10 k.p.a. polegającej na braku zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym poważnie utrudnia skarżącemu możliwość skontrolowania zaskarżonego rozstrzygnięcia,

- braku zacytowania i jednoznacznego przywołania stanowiska Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego odnośnie interpretacji art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazał skarżący na przepisy:

art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego stanowiącego ośrodek wypoczynkowy, co determinuje obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a jak wynika z informacji Burmistrza Miasta dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje przeznaczenie zabudowy siedliskowej, przy czym jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości w związku budową budynków wypoczynkowych został potwierdzony w wyroku WSA w Gdańsku z 2 października 2019 o sygn. II SA/Gd 154/19, co w konsekwencji powoduje konieczność wstrzymania robót budowlanych w związku z wykonywaniem ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w przepisach, w tym art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.;

art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i powołanie się na wykładnię zaprezentowaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo jednoznacznego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmiennego stanowiska sądów administracyjnych odnośnie interpretacji rzeczonej normy;

art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sytuacji zaistnienia przesłanek ustawowych (prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od przepisów) do obligatoryjnego wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie o rozbiórce obiektu budowlanego;

art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez brak uznania, iż budowa obiektu w sposób rażący narusza przepisy Prawa budowlanego, w tym normy dotyczącej obowiązku poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej;

art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i brak wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek - prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska;

art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie, iż prowadzenie przedmiotowych prac budowlanych mieści się w hipotezie przywołanego przepisu i w konsekwencji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie przywołanej normy nie ogranicza się wyłącznie do przeliczenia ilości posadowionych budynków względem całkowitej powierzchni działki, lecz wyznaczenia poszczególnych obszarów o powierzchni nie mniejszej niż 500 m2, na której może zostać posadowiony jeden budynek, co w okolicznościach niniejszej sprawy determinuje konieczność zastosowania przepisu art. art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych odbywa się na podstawie pozwolenia na budowę;

art. 59 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 oraz art. 59 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie zachowania określonej w tych przepisach procedury, w ramach której właściwy organ w tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

§ 3 ust. 1 pkt 50 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie określonego w przepisie wskaźnika 0,5 ha obowiązującego dla budowy ośrodków wypoczynkowych do "powierzchni zabudowy jak i zainwestowania", gdy tymczasem zgodnie z treścią przywołanej normy "przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia", co oznacza iż kwalifikacja czy obszar budowy ośrodka wypoczynkowego jest równy lub przekracza 0,5 ha następuje poprzez określenie powierzchni przeznaczonej do przekształcenia oznaczającej powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, a nie tylko i wyłącznie obszar na którym posadowiony jest obiekt wraz z granicą inwestycji.

Skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z:

- wydruku z CEIDG dla działalności gospodarczej uczestnika postępowania S. P. - inwestora przedsięwzięcia budowy budynków wypoczynkowych na nieruchomości,

- informacji stanowiącej listę zgłoszonych wniosków do przyznania dofinansowania w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego, na okoliczność potwierdzenia, iż wbrew twierdzeniom WINB inwestor S. P. zamierza na nieruchomości prowadzić działalność gospodarczą w postaci ośrodka wypoczynkowego, co potwierdza m. in.

zakres przedmiotowy zgłoszonej w CEIDG działalności gospodarczej -79.12.Z Działalność organizatorów turystyki oraz,

wystąpienie S. P. o przyznanie dofinansowania ze środków Unii Europejskiej na "Wybudowanie ośrodka wczasowego [..]"

- fotografii obrazujących stan nieruchomości oraz jej okolic wykonanych na jesieni 2019 r. na okoliczność potwierdzenia:

zakresu oddziaływania nieruchomości na nieruchomości sąsiednie, w tym m. in. na prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, ład krajobrazowy,

wycinki lasu mającej wpływ na stan środowiska objętego ochroną Natura 2000,

braku wymaganej infrastruktury do otworzenia i prowadzenia ośrodka wypoczynkowego dla turystów, w tym dróg dojazdowych.

Wniósł skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarga zawiera obszerne uzasadnienie sformułowanych zarzutów.

Uczestnik postępowania S. P. w piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2019 r. wniósł o oddalenie skargi wnosząc jednocześnie o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 154/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 lipca 2018r. o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994r. w przedmiocie robót budowlanych, polegających na budowie 20 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, trwale związanych z gruntem o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,81 m2 (każdy) usytuowanych na terenie działki nr [..] w miejscowości B., gm K.

Opisując na wstępie stan faktyczny sprawy należy zaznaczyć, że inwestor dokonał zgłoszenia budowy 20 budynków letniskowych o pow. do 35m2, przeznaczonych do okresowego wypoczynku na działce nr [..] w B. o łącznej pow. 8,15 ha i rozpoczął realizacje inwestycji. Dla działki nr [..] w B. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w ewidencji gruntów działka ta posiada w ewidencji gruntów oznaczenie rolne i leśne.

Podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji stanowią przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej Prawo budowlane), które posiadają następujące brzmienie:

Art. 50.

1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1)bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2)w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3)na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4)w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1)podać przyczynę wstrzymania robót;

2)ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Art. 51

1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1)nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2)nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3)w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

1a. W przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1)o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2)w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Orzekające organy dokonały analizy przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i przyjęły, że ustalony stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że zakres wykonanych robót nie narusza warunków określonych w skutecznie dokonanym zgłoszeniu, zaś inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, oraz nie narusza innych przepisów, zatem - na obecnym etapie organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do interwencji. W uzasadnienia decyzji organów obu instancji wyartykułowane jest, że brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru budowy 20 budynków letniskowych powoduje, że prowadzone prace należy uznać za zgodne z prawem.

Z taki stanowiskiem Sąd się nie zgadza.

Zauważyć bowiem należy, iż dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja prowadzona czy wykonana na podstawie zgłoszenia nie narusza przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela wyrażany powszechnie w orzecznictwie pogląd, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma tylko takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 734/10, z dnia 27 października 2017 r., sygn. II OSK 333/16, z 13 lutego 2018, sygn. II OSK 2063/17, dostępne w CBOSA). Natomiast samo przez się nie oznacza to jeszcze niedopuszczalności bądź bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania zmierzającego do sprawdzenia, czy dana inwestycja realizowana bądź zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia nie narusza w istotny sposób przepisów, w tym prawa miejscowego, a w przypadku stwierdzenia takich naruszeń - podjęcia działań zmierzających, w miarę możliwości, do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślenia także wymaga, że w momencie gdy inwestor – jak w niniejszej sprawie – dokonuje jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, to w takiej sytuacji nie toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Skutkiem dokonanego zgłoszenia jest bowiem co do zasady jedynie formalna kontrola przedłożonych przez stronę dokumentów, a ewentualne postępowanie administracyjne w toku którego zostanie procesowo zweryfikowana legalność planowanych robót budowlanych może być zainicjowane dopiero w następstwie wniesienia przez organ sprzeciwu. Przy braku sprzeciwu postępowanie to ulega zakończeniu w następstwie tzw. "milczenia organu", względnie zawiadomienia o niewniesieniu sprzeciwu, a wiec czynności, którym nie przysługuje przymiot ostateczności i które co za tym idzie nie mogą być wzruszone w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w przypadku ustalenia, iż dokonane zgłoszenie było oczywiście i rażąco sprzeczne chociażby z przepisami prawa miejscowego i miało na celu jedynie obejście prawa.

Przyjęcie takiej wykładni przepisów jak proponowana przez organy nadzoru budowlanego prowadziłoby zatem do nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków polegających na nieodwracalności następstw milczenia organu rażąco naruszających prawo, brak prawnej ochrony interesów osób trzecich kosztem niezasługujących na ochronę prawną działań nierzetelnego inwestora.

Podsumowując stwierdzić należy, iż nawet brak sprzeciwu do zgłoszenia budowy, nie wyklucza możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Niewątpliwe jest w ocenie składu orzekającego, że nadzór budowlany może te przepisy stosować nawet wobec robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia i zgodnie z tym zgłoszeniem, jeżeli zostały one wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym przepisach prawa miejscowego.

Oznacza powyższe, że organy nadzoru budowlanego miały obowiązek zweryfikować, czy roboty budowlane toczące się na podstawie dokonanych przez inwestora dwu zgłoszeń spełniają wymogi z przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w szczególności powinny ustalić i ocenić czy nie są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

I zasadnie tutaj skarżący zwraca uwagę na brak odniesienia się przez organy do przepisów dotyczących ochrony środowiska skoro działka objęta tymi robotami znajduje się na obszarze Natura 2000 oraz na terenie Parku Krajobrazowego. Podobnie słusznie w uzasadnieniu skargi wskazał, że weryfikacji winna podlegać zgodność realizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zgadza się Sąd z twierdzeniem organów nadzoru budowlanego, że realizacja 20 budynków letniskowych na działce rolnej zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie środowiska. Natomiast, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy na roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

Z brzmienia cytowanych przepisów u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że ustawodawca odróżnia budowę obiektu budowlanego od wykonania innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W odniesieniu do tej drugiej sytuacji wprowadza uregulowania, które w określonych okolicznościach mogą prowadzić do zwolnienia z konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej jednak wypada zauważyć, że brzmienie całego art. 59 u.p.z.p., z uwzględnieniem odwołania do art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nasuwa wiele wątpliwości interpretacyjnych, skutkiem czego dostrzec można pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle rozumienia cytowanych przepisów. Na tle analizowanych przepisów istotne jest jednak jednoznaczne zidentyfikowanie rodzaju zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności – czy wiąże się ono z budową obiektu budowlanego, czy też wykonaniem innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego skutkujących zmianą zagospodarowania terenu, czy też ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w odniesieniu do terenu działki nr [..] położonej w B. nie obowiązują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr [..] częściowo stanowi las, częściowo zaś - teren oznaczony symbolem M2 – tereny wielofunkcyjnej zabudowy wsi. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka ta posiada powierzchnię 8,1500 ha, na która składają się rodzaje użytków: RV, RVI, PsVI, PsV, LsV, LsVI, Lzr-RVI.

Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że mamy do czynienia nie z robotami budowlanymi, wymagającymi lub nie wymagającymi pozwolenia na budowę, lecz z budową wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (domków rekreacyjnych), która w świetle art. 29 ust. 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę. Okoliczność ta ma bardzo istotne znaczenie dla wykładni art. 59 u.p.z.p., który w ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 art. 59 u.p.z.p. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotna w konsekwencji okazuje się kwestia, czy budowa budynków stanowi zmianę zagospodarowania terenu, która zgodnie z tym przepisem, uprawnia do odstępstwa od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem orzekających organów do takiego wniosku uprawnia art. 59 ust. 2a u.p.z.p., który jednoznacznie wskazuje, że tylko wymienione w nim sytuacje (a nie dotyczy to budowy realizowanej w niniejszej sprawie) wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, stanowisko organów w tym zakresie jest wadliwe.

Po pierwsze, wskazać należy, że z cytowanych przepisów art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. należy wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu, co do zasady, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie. Istotne jest bowiem, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2 u.p.z.p. W wyroku z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, LEX nr 1138087, kontynuując linię orzeczniczą, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że norma prawa materialnego jednoznacznie wskazuje, że zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu albo zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1). Ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Jednak, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, przepis ten nie wprowadza wyjątków w odniesieniu do budowy obiektów budowlanych.

Po drugie, art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować ust. 1 również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Kwestia zastosowania tego przepisu nie jest jednoznaczna w orzecznictwie i doktrynie, jednak w ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie, dokonując wykładni wieloznacznego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", należy dojść do wniosku, że chodzi tu o przypadki zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, przepis ten ma odniesienie do stosunkowo rzadkich stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót, prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami prawa budowlanego, a więc nie związanych z procesem budowlanym, np. dla zalesienia terenu, zorganizowania na nieruchomości składowiska, itp.). Niewątpliwie zatem, art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego, będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Wadliwie zatem orzekające w niniejszej sprawie organy z treści art. 50 ust.2 pkt 2 u.p.z.p. wywiodły, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Wadliwość ta stanowi o naruszeniu przez skarżoną decyzję przepisów prawa materialnego, co stanowi o słuszności zarzutów skargi w tym zakresie.

Natomiast kwestia zgodności realizowanych robót budowlanych na działce nr [..] w B. w kontekście przepisów dotyczących obszarów podlegających reżimom ochrony środowiska nie została w ocenie Sądu dostatecznie wyjaśniona. Organy nie dokonały analizy przepisów dotyczących Parku Krajobrazowego czy obszaru Natura 2000 w kontekście możliwości zrealizowania 20 domków letniskowych w zgodzie z tymi przepisami. Wystąpienie z zapytaniem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie stanowi realizacji obowiązku zbadania zgodności realizacji inwestycji z przepisami ochrony środowiska. Organy nadzoru winny dokonać samodzielnych ustaleń w tym zakresie w kontekście ewentualnych późniejszych kierowanych do inwestora obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do treści pisma organu środowiskowego to organ odwoławczy wyciągnął z niego błędny wniosek, że realizowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. We wskazanym piśmie RDOŚ wyraźnie wskazuje na możliwość różnej kwalifikacji realizowanej zabudowy i w zależności od kwalifikacji wskazuje tryby postępowania. Mianowicie organ wskazał, że:

"1) W przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. I grupa) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. II grupa) - rodzaje tych przedsięwzięć określone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. t.j. z 2016 r., poz. 71.) - ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 dokonywana jest w ramach oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

2) W przypadku zamierzenia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, może być wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. Wówczas ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 dokonywana będzie w ramach procedury, określonej w rozdziale 5 działu V (art. 96-103) ustawy OOŚ. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 może zostać nałożony przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 97 ust. 1 ww. ustawy po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ww. ustawy. Jeżeli zamierzenie nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie wpływać na środowisko, to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien rozważyć, zgodnie z art. 96 ustawy OOŚ, czy dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ uzna, że jest taka możliwość, wydaje w tej sprawie postanowienie, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska odpowiednich dokumentów. W takiej sytuacji regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy OOŚ, czy przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 jest konieczne czy też nie. W zależności od tego wydaje postanowienie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, bądź też nakłada obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. Natomiast Jeżeli Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego stwierdzi, że zamierzenie należy do katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie wpłynąć na środowisko to powinien wezwać stronę do przedłożenia decyzji środowiskowej.

3) Wyjaśnić przy tym należy, że w ocenie tutejszego organu wskazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamierzenie inwestycyjne należy rozważyć pod kątem kwalifikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt. 50 bądź § 3 ust. 1 pkt. 53 lit. b, tiret pierwszy ww. rozporządzenia. Jeżeli powstałe domki będą własnością inwestora, i wykorzystywane będą pod wynajem to ewentualną kwalifikację należy rozważyć pod kątem ośrodka wypoczynkowego. Natomiast jeżeli domki będą odrębnymi własnościami osób trzecich, to kwalifikację rozważyć jako zabudowę mieszkaniową wraz z infrastrukturą techniczną, w terenie nie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o powierzchni zabudowy powyżej 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Należy tutaj zaznaczyć, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się tu, powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia (w tym również niwelacja terenu, urządzone ogrody, trawniki), nie jest to tożsame z pojęciem powierzchni zabudowy w rozumieniu prawa budowlanego."

Sąd zdecydował się na zacytowanie tego pisma z racji tego, ze sprawa zostanie skierowana do rozpoznania przez organ I instancji, zaś przywołane pismo znajduje się w aktach organu odwoławczego. Kwestia ta wymaga natomiast szczegółowego rozważenia, czego dokonają organy nadzoru budowlanego w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

I tutaj nadmienić należy, że słusznie skarżący zarzuca naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. statuującego zasadę zapewnienia stronom prawa do zapoznania się z całością akt sprawy, gdyż organ odwoławczy pozyskał w toku postępowania stanowisko organu ochrony środowiska, natomiast nie umożliwił stronie zapoznanie się z nim, nawet nie zawiadomił o wystąpieniu do RDOŚ z zapytaniem.

Powyższe uwagi czynią zasadnymi zarzuty skargi zmierzające do zakwestionowania prawidłowości zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy właściwych przepisów prawa materialnego i wadliwości tezy o zgodności z prawem inwestycji wobec skutecznie dokonanego zgłoszenia oraz zarzuty pominięcia twierdzeń skarżącego o dążeniu inwestora do zrealizowania w istocie ośrodka wypoczynkowego na gruntach rolnych. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do weryfikacji zamiarów inwestora w kontekście czy dokonując zgłoszenia budowy nie dążył on w istocie do obejścia przepisów prawa celem zrealizowania inwestycji, która nie byłaby możliwa w drodze pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż w kontrolowanej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 w związku z art. 59 u.p.z.p. oraz naruszenia przepisów postępowania poprzez brak weryfikacji zgodności realizowanej inwestycji z przepisami ochrony środowiska, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i uzasadniało uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższą ocenę prawną oraz przeprowadzą postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 zgodnie z wytycznymi niniejszego wyroku.

Rozstrzygnięcie z pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w treści 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.S. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą sumę składa się kwotą uiszczonego w sprawie wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego (17 zł).