Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skarg [....] Sp. z o. o. z siedzibą w K. i M.B. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 14 września 2011 r. nr XXIV/314/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz skarżących [....] Sp. z o. o. z siedzibą w K. i K.B. kwoty po 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) dla każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania.

wyroku z dnia 8 listopada 2012 r.

Rada Miasta Krakowa w dniu 14 września 2011 r. podjęła uchwałę nr XXIV/314/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Łokietka".

W dniu 12 grudnia 2011 r. strona skarżąca "A. " Sp. z o. o., a w dniu 19 grudnia 2012 r. M.K.B., reprezentowani przez radcę prawnego S.K. złożyli skargę na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. Sąd działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") postanowił połączyć w/w sprawy tj. ze skargi "A. " Sp. z o. o. (sygn. akt: II SA/Kr 75/12) ze sprawą ze skargi M.K.B. (sygn. akt: II SA/Kr 139/12) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod sygn. akt: II SA/Kr 75/12.

W obydwu skargach znajdują się tożsame zarzuty, przy czym A. " Sp. z o. o. jest właścicielem działek o nr: [...] ,[...] ,[...] itp... obr. [...] w Krakowie i współwłaścicielką działek nr [...] i [...] obr. [...] w Krakowie. Przedmiotowe nieruchomości znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem 4R i 6R - tereny rolnicze, a także 1KDG - tereny dróg głównych. Natomiast nieruchomość stanowiąca własność M. K.B. to działka o nr [...] obr.[...] w Krakowie i jest oznaczona w planie symbolem 4R – tereny rolnicze.

Zarzuty podniesione w skargach dotyczyły naruszenia następujących przepisów :

art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "upzp"), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

art. 20 ust. 1 upzp, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

art. 17 pkt 7 c upzp w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez brak uzgodnienia ostatecznej wersji projektu planu (uwzględniającego zmiany wprowadzone po wyłożeniu w 2010 r.) z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska;

art. 17 pkt 9 upzp, poprzez brak uwzględnienia uwag Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczących zachowania otuliny biologicznego cieku na terenie 10MN3 oraz możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie (pismo z dnia 7.10.2010 r.);

art. 17 pkt 7 e w zw. z art. 17 pkt 13 upzp, poprzez brak wystąpienia do właściwych organów wojskowych o uzgodnienie projektu planu uwzględniającego zmiany wprowadzone po publicznym wyłożeniu w 2010 r.;

art. 17 pkt 10 upzp, poprzez brak ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie części zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu (dotyczących m. in.: zmiany § 9 pkt 5 projektu planu, dodania definicji obiektu uciążliwego w § 3 pkt 20, wprowadzenia zakazu lokalizacji obiektów uciążliwych na terenach MU1 i MU2 w § 12 ust. 3 pkt 5, zmiany treści ustaleń § 44 ((po zmianie numeracji § 43)) w zakresie powstania nowych terenów rolniczych oznaczonych na Rysunku Planu symbolami 10R, 11R, 12R, 13R i 14R, dodania do tekstu planu zapisów dotyczących terenów oznaczonych symbolem 1-7 ZF2);

-art. 16 ust. 1 upzp, poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt małej skali (1:2000), pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowania tak dużej skali mapy,

art. 28 ust. 1 upzp, poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W związku z powyższym w obydwu skargach wniesiono o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącej spółki i M. K. B. oraz o zasądzenie kosztów procesowych na rzecz stron skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Następnie pełnomocnik stron skarżących zaznaczył, że tak skarżąca spółka jak i M.K. B wezwały Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności wymienionych nieruchomości. Do dnia złożenia skargi do WSA w Krakowie, Rada Miasta Krakowa nie odpowiedziała na wezwania. W przypadku odpowiedzi na wezwanie w sprawie ze skargi "A Sp. z o. o. organ ograniczył się do przesłania pisma projektodawcy uchwały z dnia 5 grudnia 2011 r. (tj. Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2011 r.), mające stanowić odpowiedź na wystosowane przez spółkę wezwanie. Rada zaznaczyła przy tym, że stanowisko projektodawcy nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa wezwanej do usunięcia naruszenia interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i ma jedynie charakter informacyjny.

W uzasadnieniach skarg wskazano, że przeznaczenie, zasady zabudowy i zagospodarowania terenów rolniczych, oznaczonych na Rysunku Planu symbolami 1- 14R, czyli również działek należących do stron skarżących, plan określa w § 43 uchwały. Zgodnie z treścią ust. 2 podstawowym przeznaczeniem terenów 1-14R, o których mowa powyżej, w tym terenów 4R i 6R są:

1/ uprawy rolne, ogrody,

2/ zadrzewienia i zakrzewienia.

Jako przeznaczenie dopuszczalne przyjmuje się:

1/ drogi dojazdowe do gruntów rolnych,

2/ budynki gospodarcze związane z pasiekami i hodowlą jedwabników.

Ponadto w planie miejscowym ustalono następujące warunki zabudowy i zagospodarowania:

1/ obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, z wyjątkiem wymienionych w ust. 3 pkt. 2, z zastrzeżeniem ust. 4 pkt. 2,

2/ w strefie ochrony i kształtowania wartości kulturowych systemu Twierdzy Kraków obowiązują ustalenia § 14,15,18.

Ponadto w skardze spółki "A dodano, że część z działek należących do skarżącej spółki znalazła się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1KDG - tereny dróg głównych. Z treści planu miejscowego wynika, że przedmiotowy obszar obejmuje tereny pod planowany przebieg trasy KDG stanowiącej fragment północnego obejścia Krakowa.

W obydwu skargach stwierdzono, że zapisy uchwalonego planu w sposób rażący naruszają interes prawny stron skarżących poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości, a w szczególności poprzez wyłączenie możliwości lokalizacji obiektów o funkcji mieszkalnej lub usługowej. Następnie pełnomocnik stron skarżących, wykazując interes prawny stron do zaskarżenia uchwały oraz spełnienia pozostałych przesłanek wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi bowiem, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W dalszej kolejności pełnomocnik stwierdził, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie narusza prawa własności lecz jedynie je kształtuje. Dodał, że działania gminy podejmowane na podstawie legitymacji ustawowej w tym zakresie muszą być podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Zdaniem pełnomocnika przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi więc ingerencję w prawo własności. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym.

Zdaniem skarżących, w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego, naruszony został interes prawny stron skarżących wynikający z treści:

art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

art. 140 ustawy - Kodeks cywilny,

art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaprezentowane powyżej stanowisko znalazło w opinii skarżących pełne potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt: II OSK 205/09, gdzie podkreślono, że "źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący."

Następnie uzasadniono zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, że uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze Studium, poprzez odmienne niż w Studium wykorzystanie znacznych obszarów objętych planem.

Mianowicie:

tereny 2R i 14R znajdują się na terenie przeznaczonym w Studium pod zabudowę mieszkaniową (MN);

- granica pomiędzy terenem 13R, a terenami zabudowy mieszkaniowej (5MN4, 29MN4) nie przebiega zgodnie ze Studium (tereny mieszkaniowe wchodzą na wyznaczone w Studium tereny otwarte);

granica pomiędzy terenem 1R a terenami przeznaczonymi pod zabudowę znajdującymi się wzdłuż ul. Łokietka przebiega niezgodnie ze Studium (tereny mieszkaniowe wchodzą na wyznaczone w Studium tereny otwarte);

granica pomiędzy terenem 1ZP/US, a terenami przeznaczonymi pod zainwestowanie (16 KDD, 2KU, 15MU1) została wyznaczona niezgodnie ze Studium (tereny inwestycyjne wchodzą na wyznaczone w Studium tereny otwarte);

teren 25MN4 w Studium w znacznej części przeznaczony jest pod tereny otwarte (ZO);

działka nr [...] została włączona do terenu 1MN4, pomimo że w Studium położna jest ona w granicach terenów otwartych (ZO);

części działek nr [...], [...]położone w rejonie ul. Jurajskiej i Na Zielonki) zostały włączone do terenu 4R, pomimo, że zgodnie ze studium znajdują się na obszarze MN;

droga oznaczona symbolem 1KDG została wyznaczona znacznie bardziej na północ niż to wynika ze Studium;

- w północnej części planu wyznaczono dwa tereny zabudowy mieszkaniowej - 9 MN2 i 24 MN4. Zgodnie ze Studium tereny te mają stanowić tereny otwarte (ZO);

- teren 1 ZP zgodnie ze Studium znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę oznaczonym symbolem MN.

- wyznaczony w planie teren zieleni fortecznej (1ZF1) znacznie wykracza poza granice określone w Studium, a ponadto wyznaczono dodatkowe tereny zieleni fortecznej, które nie są przewidziane w Studium (obszary 1-7 ZF2). Podstawę ich wprowadzenia stanowiło uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 marca 2010 r. (znak [...]), wskazujące na wpisanie tych terenów do rejestru zabytków krajobrazu na podstawie decyzji znak: [...] z dnia 18 stycznia 2010 r. W ocenie skarżących sam fakt wpisania określonego obszaru do rejestru zabytków nie może powodować zmiany określonego w Studium przeznaczenia terenu gdyż nie jest to okoliczność, która decyduje o przeznaczeniu terenu, ale wyłącznie o objęciu go określoną ochroną z uwagi na szczególną wartość historyczną. Fakt objęcia ochroną konserwatorską może i powinien być uwzględniony w planie miejscowym (np. poprzez szczegółowe zapisy planu wskazujące na sposób ochrony danego obszaru), niemniej nie może on prowadzić do uchwalenia planu z naruszeniem bezwzględnie obowiązujący przepisów prawa nakazujących organom gminy sporządzenie planu zgodnego z ustaleniami Studium.

Następnie pełnomocnik stron skarżących uzasadnił zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniając, że działania organów Gminy Kraków w zakresie ustalenia dopuszczalnego przeznaczenia terenu na obszarach oznaczonych symbolem 4R, 6R i 1 KDG nie są zgodne z w/w przepisami, gdyż w żaden sposób nie uwzględniają interesów właścicieli nieruchomości oraz potencjalnych mieszkańców tych terenów, w sposób nadmierny ingerują w sferę uprawnień właścicielskich, a ponadto są pozbawione racjonalnych podstaw.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 17 pkt 7 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem skarżących, zgodnie z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. W przedmiotowej sprawie część terenów objętych planem znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie oraz jego otuliny, a także w granicach otuliny Teńczyńskiego Parku Krajobrazowego. W opinii pełnomocnika w aktach planistycznych znajdują się wyłącznie opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, brak jest natomiast uzgodnienia ostatecznej wersji projektu planu (uwzględniającego zmiany wprowadzone po wyłożeniu w 2010 r.) z tym organem w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Pełnomocnik skarżących zaznaczył też, że w wystąpieniu z dnia 13 sierpnia 2010 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu Prezydent Miasta Krakowa nie powołał się na przepisy ustawy o ochronie przyrody, ale jedynie na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z tym nie sposób uznać w ocenie pełnomocnika, że w przedmiotowej sprawie doszło do milczącego uzgodnienia projektu planu w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie dokonane w trybie art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody uzgodnienie z dnia 28 lipca 2008 r. wydane przez Dyrektora Jurajskich Parków Krajobrazowych, jednak z uwagi na zmianę przepisów prawa po jego wydaniu jak również późniejszą zmianę ustaleń planu uzgodnienie to należało uznać za nieaktualne.

W dalszej kolejności skarżący wskazali na zarzut braku uzgodnienia ostatecznej wersji projektu planu z właściwymi organami wojskowymi co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Pełnomocnik wyjaśnił, że w dokumentach planistycznych brak jest wystąpienia do właściwych organów wojskowych, w tym przede wszystkim do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, o uzgodnienie projektu planu uwzględniającego zmiany wprowadzone po publicznym wyłożeniu w 2010 r. (Prezydent Miasta Krakowa wystąpił jedynie o uzgodnienie do ABW i Agencji Wywiadu). Z uwagi na wprowadzenie licznych zmian do projektu planu uzyskane poprzednio uzgodnienia organów wojskowych należało uznać za nieaktualne, co w ocenie skarżących oznaczało, iż plan został uchwalony bez uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia.

Kolejny zarzut dotyczył braku wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie części zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu projektu planu, które miało miejsce w dniach od 20 kwietnia do 10 maja 2010 r., Prezydent Miasta Krakowa wprowadził do projektu planu szereg istotnych zmian dotyczących przeznaczenia poszczególnych obszarów oraz zasad ich zagospodarowania. Mając na wadze zakres wprowadzonych zmian organ zdecydował się na ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, ograniczając zakres wyłożenia wyłącznie do zmienionych elementów planu. Szczegółowy zakres ponownego wyłożenia został określony w ogłoszeniu z dnia 1 kwietnia 2011 r., przy czym część wprowadzonych zmian nie została objęta ogłoszeniem o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu, co spowodowało, że w tym zakresie wyłożenie nie nastąpiło, a osoby zainteresowane zostały pozbawione możliwości składania ewentualnych uwag.

Zmiany, które nie zostały objęte ogłoszeniem o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu są następujące:

projekt planu przedstawiony w pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu zawierał zakaz lokalizacji na terenach: MN1, MN2, MN3, MN4, MW, MU1, MU2, UP stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych (§ 9 pkt 5), który następnie został usunięty;

do treści projektu planu wyłożonego po raz pierwszy do publicznego wglądu, po uwzględnieniu uwagi J.W. (uwaga nr [...] w załączniku do Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 2010 r. nr [...]), w § 3 dodano pkt 20 definiujący pojęcie obiektu uciążliwego, zaś w § 12 ust. 3 dodano pkt 5, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów uciążliwych na terenach MU1 i MU2;

dokonano zmiany treści ustaleń § 44 (po zmianie numeracji § 43), w szczególności w zakresie powstania nowych terenów rolniczych oznaczonych na Rysunku Planu symbolami 10R, 11R, 12R, 13RM4R;

na rysunku planu dokonano zmiany części terenu 7R na tereny 13R i 14 R;

w § 41 ust. 1 projektu planu zastąpiono zapis 1 ZF zapisem 1-7 ZF.

W tym zakresie zaznaczono, iż wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia do publicznego wglądu stanowi istotne naruszenie trybu oraz zasad sporządzania planu miejscowego. Takie działanie pozbawia bowiem osoby zainteresowane, przyznanej im na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwości wpływu na treść ustaleń planu poprzez zgłaszanie uwag do projektu planu. Co więcej zdaniem pełnomocnika, działanie organów Gminy w tym przypadku skutkowało wprowadzeniem w błąd osób zainteresowanych ustaleniami planu, które mogły oczekiwać, że poza wymienionymi w ogłoszeniu zmianami pozostałe ustalenia planu pozostały niezmienione, co nie było prawdą. Nadto podniesiono, że Prezydent Miasta Krakowa dokonywał zmian w projekcie planu poza procedurą określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część zmian w projekcie planu nie wynikała bowiem ani z uwzględnienia uwag zgłaszanych w toku procedury, ani z uzyskanych w sprawie opinii i uzgodnień.

Ostatnim zarzutem podniesionym w skargach było naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem niezgodnie z przepisami prawa został sporządzony rysunek planu miejscowego stanowiący obligatoryjny załącznik do tekstu planu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 16 ust. 1, że plan miejscowy powinien być sporządzony w skali 1:1000. Natomiast plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą został sporządzony na mapie w skali 1:2000. Pełnomocnik stwierdził, że możliwość zastosowania mniejszej skali została dopuszczona w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 157). Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia, możliwość zastosowania skali 1:2000, dopuszczono dla rysunku planu miejscowego sporządzonego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Pełnomocnik zaznaczył jednak, że rysunek planu miejscowego dla obszaru "Osiedle Łokietka" został sporządzony na mapie w skali 1:2000, chociaż nie obejmował on znacznego obszaru w rozumieniu w/w rozporządzenia. Ponadto wskazano, iż przy zastosowaniu małej skali mapy, rysunek planu wykonano przy stosunkowo grubych liniach rozgraniczających, co wywołało dodatkowe trudności z odczytaniem treści planu. Użycie grubej kreski przy sporządzaniu rysunku planu stanowi problem, w szczególności w sytuacji, w której linia rozgraniczająca nie jest prowadzona wzdłuż granicy konkretnej działki, lecz przecina działkę w części. Zdaniem pełnomocnika w takiej sytuacji niewątpliwie powstanie problem z wytyczeniem linii rozgraniczających w terenie zgodnie z treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W podsumowaniu skarg pełnomocnik napisał, że w ramach procedury planistycznej zakończonej podjęciem skarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, Prezydent Miasta Krakowa oraz Rada Miasta Krakowa nie dopełniły podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa, wobec czego w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXIV/314/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Łokietka".

Rada Miasta Krakowa, pismami z dnia 13 stycznia 2012 r. oraz z dnia 24 stycznia 2012 r. (daty wpływu do WSA w Krakowie) udzieliła odpowiedzi na skargi wnosząc o ich oddalenie jako bezzasadnych.

W pierwszej części uzasadnień pełnomocnik przedstawiła tok formalnoprawny uchwalenia skarżonej uchwały, w drugiej zaś - odniosła się do stawianych zarzutów.

Odnośnie stanowiska w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pełnomocnik organu stwierdziła, że nie jest on zasadny wskazując, że pojęcie zgodności między postanowieniami planu a zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest pojęciem niedookreślonym, mającym w dużym stopniu ocenny charakter. Zdaniem organu studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy, a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Tak zakreślona istota studium pokazuje, że musi się ono różnić od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stopniem szczegółowości. Plan nie może dokładnie odwzorowywać studium, gdyż pełni odmienną funkcję. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Dla potwierdzenia stanowiska organu wskazano m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt: II SA/Kr 806/10. Ponadto zapewnienie zgodności planów miejscowych ze studium realizuje się poprzez dopuszczenie w planach miejscowych korekty określonej w dokumencie studium. W przedmiotowej sprawie zgodnie z jego zapisami granice pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także liniami rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, mogą ulec korekcie pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Miasta Krakowa w Studium. Według organu planistycznego dopuszcza się korekty określonej linii rozgraniczającej wyznaczonej w Studium pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Dodatkowo wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania (wyznaczonych w Studium jako tereny MN) w Studium dopuszcza się: tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów ale jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg jest ustalany w planach miejscowych. Zdaniem pełnomocnika tereny przeznaczone pod zabudowę w planie "Osiedle Łokietka" zostały wyznaczone w celu zapewnienia spójności z planowanym rozwojem infrastruktury drogowej, zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju i kształtowaniem ładu przestrzennego wzdłuż ulicy Łokietka natomiast wyznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej znajdujące się w północnej części planu zostały wprowadzone zgodnie z istniejącym stanem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto w ocenie pełnomocnika wyznaczenie w planie "Osiedle Łokietka" terenu parkingu KU i drogi 16KDD na terenach wyznaczonych w Studium jako tereny ZO jest prawidłowe biorąc pod uwagę zapisy Studium, w których jako jeden z głównych kierunków zagospodarowania tego obszaru wymienia się kształtowanie niezbędnej infrastruktury służącej publicznemu wykorzystaniu obszarów dla celów rekreacji i wypoczynku mieszkańców. W projekcie planu uwzględniono konieczność wyznaczenia terenu pod przebieg projektowanej północnej obwodnica Krakowa. Została ona wyznaczona w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Projekt planu został uzgodniony z właściwymi organami, w tym w zakresie wyznaczonego przebiegu i klasy dróg. Tereny zieleni fortecznej 1-7 ZF 2 zostały wyznaczone na podstawie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i w ocenie pełnomocnika organu jest to zgodne z zapisami Studium, w których uwzględnia się konieczność zapewnienia spójności przestrzennej, m.in. w zakresie: ochrony wartości kulturowych, ochrony sylwety miasta oraz ochrony i kształtowania krajobrazu. Biorąc pod uwagę powyższe Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z zapisami studium.

W odpowiedzi na skargę M.K.B. , wskazano dodatkowo, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że wyjaśnienia wymaga kwestia przeznaczenia terenu 2R. Teren ten położony jest między ulicą Łokietka, a terenami zamkniętymi. Przez teren przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia (110 KV), wzdłuż której wyznaczona została strefa techniczna stanowiąca ograniczenie w użytkowaniu terenu, w tym ograniczenie zabudowy. Z uwagi na położenie terenu w zasięgu przebiegu linii elektroenergetycznej wraz ze strefą techniczną, w planie teren ten nie został przeznaczony pod zabudowę. Uznano, iż fakt przebiegu linii wysokiego napięcia nie predysponuje przedmiotowego obszaru do przeznaczenia pod zabudowę, gdyż prowadziłoby to do kolizji z unormowaniem art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Odnośnie przeznaczenia terenu 14R, stwierdzono, że w obrębie obszaru, w którym Studium dopuszcza możliwość zabudowy występują ograniczenia związane z ukształtowaniem terenu oraz skomplikowanymi stosunkami wodno-gruntowymi, w związku z tym nie dopuszczono możliwości zainwestowania w zakresie większym niż wskazany na rysunku planu. Zostało to uwzględnione w uwarunkowaniach do przedmiotowego planu. Dalej wskazano, że teren 14R znajduje się pomiędzy potokiem Sudół, a ulicą Łokietka, gdzie występują niekorzystne warunki infiltracji wód opadowych w podłoże z powodu płytkiego zalegania wód gruntowych. W terenie 14R brak jest kanalizacji burzowej, która zapewniłaby odpowiednie odprowadzenie wód opadowych. Dodatkowo do elementów utrudniających budownictwo na tym obszarze należy zaliczyć występowanie skarp. Na terenach o znacznym nachyleniu, skarpach może dochodzić do uaktywniania się procesów spełzywania gruntów, szczególnie w przypadku nasycenia gruntów wodą. Obecność wody obniża parametry geotechniczne zwiększa ciężar masy gruntowej mogącej potencjalnie brać udział w procesach stokowych. Zdaniem organu planistycznego w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie uwzględniono wymagania ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami, które opisano powyżej.

W kwestii zgodności ze Studium przeznaczenia działek nr [...] ,[...] ,[...] , wyjaśniono, że działki te położone są przy ulicy Na Zielonki i przebiegają na północny wschód od tej ulicy w kierunku Fortu Tonie. Ulica Na Zielonki jest elementem sieci dawnych dróg fortecznych, chronionych poprzez wpis do rejestru zabytków. Teren położony pomiędzy ul. Na Zielonki, a Fortem Tonie stanowi przedpole fortu o wysokich wartościach krajobrazowych. Działki [...] ,[...] ,[...] położone są w terenach niezabudowanych stanowiących wgląd widokowy na tereny o wartościach kulturowo-krajobrazowych. Tereny te zostały objęte ustaloną planem ochroną jako Strefa Ochrony i Kształtowania Wartości Kulturowych Systemu Twierdzy Kraków (ustalenie ochrony zabytków w planie miejscowym przewiduje art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Pozostawienie wglądu widokowego na przedpole fortu wraz z objęciem niektórych terenów rejestrem zabytków, stanowi element realizacji ochrony w obrębie wyznaczonej strefy, służąc zachowaniu walorów architektonicznych i krajobrazowych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w ocenie pełnomocnik organu, w/w działki położone są w strefie technicznej linii wysokiego napięcia ograniczającej sposób użytkowania nieruchomości w tym możliwość zabudowy przeważających części działek, zwłaszcza tej części, którą mogłyby być przeznaczona do zabudowy ze względu na ustalenia Studium. Biorąc pod uwagę wymienione uwarunkowania, działki [...] ,[...] ,[...] nie zostały przeznaczone do zabudowy.

Kolejny zarzut podniesiony w skargach, do którego odniosła się Rada Miasta Krakowa dotyczył prawa własności i władztwa planistycznego. Zarzut uznano za bezzasadny. Pełnomocnik organu wyjaśniła, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności co oznacza w ocenie pełnomocnika, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania z rzeczy, wynikająca z ustaleń planu miejscowego, jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Ograniczenia w sposobie korzystania przez strony skarżące z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia zaskarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Natomiast w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Strony mogą żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. Podsumowując tę część obydwu skarg pełnomocnik organu stwierdziła, że organy gminy nie przekroczyły przysługującego im władztwa planistycznego. Projekt planu został sporządzony zgodnie z zapisami studium, na skutek przeprowadzenia procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona prawa własności została właścicielom nieruchomości zagwarantowana poprzez ustalenie takiego przeznaczenia dla obszaru, obejmującego jego działki, które zgodne jest z zapisami Studium.

Następnie organ planistyczny zaprezentował stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 7 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stwierdzając, że zarzut ten jest nietrafny, bowiem wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, wersja planu uwzględniająca zmiany wprowadzone po wyłożeniu w 2010 r. została uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie postanowieniem z dnia 8 października 2010 r. (znak pisma: [...] , vide: dokumentacja planistyczna) w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Skutkiem powyższego uzgodnienia była modyfikacja zapisów planistycznych w kierunku wskazanym przez organ uzgadniający. Wobec powyższego, nie sposób było przyjąć, że doszło do milczącego uzgodnienia projektu planu w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 7 e w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz braku wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie części zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu, również uznano je za chybione

Przyznano, iż rzeczywiście nie wystąpiono o uzgodnienie projektu planu zawierającego zmiany wprowadzone po wyłożeniu do publicznego wglądu w 2010 r. z organami wojskowymi, jednakże nie było to konieczne ze względu na zakres wprowadzonych zmian w tym projekcie. W przypadku skarżonego planu zakres zmian dokonanych po wyłożeniu w 2010 r. nie uzasadniał dokonania uzgodnienia z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym. Pełnomocnik dodała także, że obszar planu nie obejmował obiektów wojskowych, co wynikało z treści uzgodnień w/w organu projektu planu w wersji sprzed wyłożenia w 2010 r. (vide: dokumentacja planistyczna).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że wyłożenie odbywało się w dniach od 14 kwietnia do 18 maja 2011 r. Wykładana do publicznego wglądu część projektu planu (zarówno tekstu i załącznika graficznego) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko była udostępniona w Biurze Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa oraz na stronie internetowej "http://www.bip.krakow.pl/". Ogłoszenie organu planistycznego o wyłożenie projektu planu, o którym mowa w skardze nie uniemożliwiło zainteresowanym podmiotom udziału w procesie planistycznym. Zdaniem pełnomocnika, zauważyć bowiem należy, że w treści kwestionowanego przez strony skarżące ogłoszenia organu planistycznego wyraźnie określono zakres tego wyłożenia, określając, iż wyłożenie następuje w zakresie zmian wynikających z rozpatrzenia uwag. Pełnomocnik zwróciła w tym miejscu uwagę, że upublicznione zostały rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpatrzenia uwag z okresu pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zatem zainteresowane podmioty, mogły zapoznać się z ze sposobem rozpatrzenia uwag i zważając na określony powyżej zakres ponownego wyłożenia mogły złożyć uwagi w przypadku, gdyby kwestionowały zmienione rozwiązania planistyczne. W opinii pełnomocnika powyższe prowadzi do wniosku, że wskazane w skargach zmiany projektu planu mieściły się w zakresie ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. Natomiast zmiana treści planu w § 9 pkt 5 dotycząca wykreślenia części tekstu związanej z zakazem lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych wynikała z uzgodnienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 8 października 2010 r. (znak pisma: [...], vide: dokumentacja planistyczna).

Przedostatni z zarzutów, do którego odniósł się organ planistyczny dotyczył naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak jak i poprzednie, zarzut ten uznano za bezzasadny wskazując, iż art. 16 ust. 1 ustawy niewątpliwie dopuszcza możliwość sporządzenia rysunku planu miejscowego w skali 1:2000. Nadto, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa, że skala taka dopuszczona jest m.in., gdy sporządzany jest projekt rysunku planu miejscowego dla znacznych obszarów, ale jednocześnie nie precyzuje minimalnej wielkości takiej powierzchni. Plan miejscowy "Osiedla[...]" obejmuje obszar o powierzchni 329,1 ha, co w porównaniu z innymi obowiązującymi w mieście Krakowie planami (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Cracovia sporządzony w skali 1:1000 dla obszaru o powierzchni 5,75 ha; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Górka Narodowa Wschód sporządzony w skali 1:2000 dla obszaru o powierzchni 102 ha) pozwala na obiektywne zakwalifikowanie go do grupy planów, dla których w pełni uzasadnione jest użycie skali 1:2000. Pełnomocnik podkreśliła w tym miejscu, że w jej ocenie sens regulacji art. 16 ust. 1 ustawy polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. W opinii organu skala, w jakiej sporządzono rysunek planu "[...]", w pełnym stopniu zapewnił jego czytelność i w żadnej mierze nie mógł stanowić podstawy do delegalizacji skarżonej uchwały.

Końcowa część odpowiedzi na skargi zawierała stanowisko Rady Miasta Krakowa w związku z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając pełnomocnik organu stwierdziła, że w jej ocenie nie zaszły przesłanki uzasadniające eliminację z obrotu prawnego w całości lub części zaskarżonej uchwały. W podsumowaniu odpowiedzi napisano, że uchwalony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle [...]" nie naruszył przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych przepisów prawa, wobec czego obydwie skargi zasługują na oddalenie.

Ponadto na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. pełnomocnik stron skarżących podniósł nowy zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie parametrów dróg publicznych, o których mowa w § 19 i § 47 planu, w szczególności dotyczy to głównej drogi o symbolu KTG.

Pełnomocnik organu odniósł się do w/w przedstawionego zarzutu w piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. uznając go za chybiony. W piśmie tym wskazano, że z przepisów powołanych przez stronę przeciwną wynika, że organ planistyczny jest zobowiązany m.in. do określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów. Zdaniem organu zadośćuczyniono temu obowiązkowi, albowiem zasady budowy, rozbudowy i modernizacji układu drogowego zostały unormowane w § 19 skarżonej uchwały. Nadto pełnomocnik organu zaznaczyła, że pojęcie "droga" jest kategorią prawną, gdyż w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych oznacza złożoną "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Z natury rzeczy, dla tak zdefiniowanego pojęcia parametry (przede wszystkim szerokość) mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny w przebiegu przestrzennym drogi opis (tak, jak to wyraża się graficznie i opisowo np. w projektach budowlanych dróg), który następuje na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Właściwości ustalania szczegółowych warunków budowy lub przebudowy dróg, a więc i parametrów drogi, określają przepisy odrębne. Zdaniem organu w planie miejscowym można natomiast określić swoiste "rezerwy" terenowe z przeznaczeniem pod lokalizację dróg. Dalej pełnomocnik organu wskazała, że w ustaleniach skarżonego planu parametrem, czyli opisową wielkością charakteryzującą układ komunikacyjny (pod którym rozumie się zespół dróg wraz z ich pasami drogowymi oraz ich wzajemnymi powiązaniami), jest szczegółowe określenie lokalizacji pasów drogowych dróg publicznych (czyli linii rozgraniczających), wpisane graficznie na rysunku planu, o czym stanowi wyraźnie § 19 ust. 2 pkt 1 skarżonej uchwały. Zdaniem organu, dobitnie zostało to podkreślone również w ustaleniach szczegółowych, gdzie w § 47 ust. 2 części tekstowej planu wskazano, iż szerokość m. in. terenów dróg publicznych ustala rysunek planu. W ocenie Rady Miasta Krakowa wyznaczanie szerokości pasów drogowych jest niemożliwe do precyzyjnego opisu pojedynczymi wartościami liczbowymi, stąd też określenie tego parametru nastąpiło poprzez odesłanie do rysunku planu, który stanowi integralną część uchwały w sprawie planu miejscowego. Ponadto zapisy części tekstowej oraz części graficznej planu należy interpretować łącznie i na ich podstawie rekonstruować odpowiednie normy prawne. Istotnym było również, że rysunek planu jest sporządzany w odpowiedniej skali, która umożliwia precyzyjne odczytanie wielkości tego parametru. Graficzne przedstawienie tego parametru jest ponadto dogodniejsze w przypadku wyznaczania terenów służących lokowaniu budowli o linearnym kształcie, jakimi niewątpliwie są drogi. Dodatkowo podano, że przy wykorzystaniu współczesnych technik cyfrowych, właściwy odczyt takich parametrów nie powinien sprawiać większych problemów. Innym parametrem dotyczącym dróg publicznych jest opisana w § 19 ust. 1 planu hierarchia układu drogowego w stosunku do obszaru objętego planem (podział na układ podstawowy i uzupełniający). W ustaleniach planu dla terenów wyznaczonych pod tereny komunikacji (§ 47 ust. 1 planu) zostały wskazane rodzaje urządzeń, dopuszczone do realizacji, dla poszczególnych dróg. Pełnomocnik organu podkreśliła również, iż przyjęta w planie klasyfikacja dróg publicznych i wyznaczenie dróg wewnętrznych umożliwia dalsze uściślenia parametrów poszczególnych dróg w układzie. Ustalenia bardziej szczegółowych parametrów poszczególnych dróg, jako złożonych budowli, należą do przepisów odrębnych i dotyczą procedur, realizowanych poza sporządzaniem i uchwalaniem planów miejscowych. Tak więc zarzut braku wyznaczenia parametrów dróg publicznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" podniesiony przez pełnomocnika stron skarżących, na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r., nie jest uzasadniony.

Pełnomocnik stron skarżących w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. podtrzymał zarzut podniesiony na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r., dodatkowo wskazując przy tym, że nie zgadza się z twierdzeniem Rady Gminy, że parametry dróg na obszarze objętym ustaleniami planu mogą być określone wyłącznie poprzez ich wyrysowanie na rysunku planu. Jego zdaniem takie rozwiązanie jest bowiem nie tylko nieprecyzyjne i mało czytelne, ale przede wszystkim nie spełnia wymogów stawianych jednoznacznie sformułowanymi przepisami prawa. Dalej wskazał, że odesłanie do rysunku planu przy ustalaniu normatywnej treści zapisów planu (w tym zapisów odnoszących się do parametrów ulic) może mieć jedynie charakter pomocniczy, ułatwiający interpretację zapisów tekstowych. Rysunek planu nie może natomiast uzupełniać norm prawnych zawartych w części tekstowej planu o elementy nieuwzględnione w treści przepisu, a to ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Parametry ulic mają być bowiem ustalane wyłącznie na podstawie rysunku planu, co w praktyce może rodzić poważne wątpliwości interpretacyjne co do zgodności zamierzeń inwestycyjnych związanych z infrastrukturą komunikacyjną z ustaleniami planu miejscowego. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy linie rozgraniczające ulic na rysunku planu obejmują teren szerszy niż wynika to z przepisów rozporządzenia w odniesieniu do określonej kategorii drogi. Zdaniem skarżących w takim przypadku powstaje bowiem wątpliwość, czy zamierzeniem uchwałodawcy było nakazanie budowy drogi (np. lokalnej) o parametrach przewyższających minimalne wartości wskazane w rozporządzeniu, czy też jest to jedynie niewiążące zalecenie, a budowa drogi o szerokościach minimalnych określonych w rozporządzeniu będzie w takim przypadku zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Pełnomocnik zauważył nadto, że analiza treści planu i rysunku planu nie daje podstaw do przyjmowania, iż rysunek planu należy interpretować jako nakaz budowy drogi o maksymalnych parametrach możliwych do uzyskania w oparciu o rysunek planu. W jego ocenie - wręcz przeciwnie - taki sposób (graficzny) określenia parametrów układu komunikacyjnego wskazuje, że parametry te mogą być przez inwestora określane dowolnie, byleby mieściły się w granicach pomiędzy minimalnymi wartościami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, a granicami terenów przeznaczonych na rysunku planu pod drogi. To z kolei rodzi niebezpieczeństwo, że inwestycje drogowe będą realizowane w minimalnym zakresie z naruszeniem wymogów urbanistycznych oraz potrzeb komunikacyjnych obszaru, a brak będzie możliwości wykazania, że stanowi to naruszenie ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem skarżących podnoszone wątpliwości nie miałyby miejsca, gdyby w tekście planu precyzyjnie określono parametry ulic, które mają być zrealizowane na terenach przeznaczonych pod drogi na rysunku planu miejscowego, co w jego ocenie dodatkowo przemawia za wadliwością przyjętego w niniejszej sprawie rozwiązania.

W dalszej części pisma pełnomocnik stron skarżących napisał, że nie zgadza się również z twierdzeniem Gminy Kraków, która usprawiedliwiając brak ustalenia parametrów dróg w tekście planu podnosi, że plan miejscowy ma jedynie na celu zapewnienie swoistych "rezerw" pod budowę dróg, a parametry tych dróg zostaną dopiero dookreślone na etapie sporządzania projektu budowlanego. Pełnomocnik wyjaśnił, iż z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że już w planie miejscowym należy określić parametry docelowego układu komunikacyjnego, uwzględniające potrzeby komunikacyjne danego obszaru wynikające z ustalonego przeznaczenia terenów objętych planem oraz terenów sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r. nr XXIV/314/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Łokietka". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 października 2011 r., Nr 488, poz. 4730.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnili powyższego wymogu i zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a zachowali termin do złożenia skarg. Następnie należy wskazać, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący są właścicielami działek (szczegółowo wskazanych w części historycznej uzasadnienia) znajdujących się na terenie objętym kwestionowanym planem. Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji - to właściciel, wywodząc swój interes prawny z art. 140 KC może mówić o jego naruszeniu. To naruszenie umożliwia skarżącym zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie całej uchwały.

Przechodząc do dalszej części rozważań prawnych, należy zaznaczyć, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, takimi kwalifikowanymi wadami obarczona jest zaskarżona uchwała, których stopień i zakres uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że za jak najbardziej uzasadniony należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 10 upzp, poprzez brak ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie części zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu (dotyczących: zmiany § 9 pkt 5 projektu planu, dodania definicji obiektu uciążliwego w § 3 pkt 20, wprowadzenia zakazu lokalizacji obiektów uciążliwych na terenach MU1 i MU2 w § 12 ust. 3 pkt 5, zmiany treści ustaleń § 44 ((po zmianie numeracji § 43)) w zakresie powstania nowych terenów rolniczych oznaczonych na Rysunku Planu symbolami 10R, 11R, 13R i 14R, dodania do tekstu planu zapisów dotyczących terenów oznaczonych symbolem 1-7 ZF2). W tym zakresie trafnie argumentują skarżący, że takie działanie pozbawia osoby zainteresowane, przyznanej im na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwości wpływu na treść ustaleń planu poprzez zgłaszanie uwag do projektu planu oraz, że takie działanie organów Gminy skutkowało wprowadzeniem w błąd osób zainteresowanych ustaleniami planu, które mogły oczekiwać, że poza wymienionymi w ogłoszeniu zmianami pozostałe ustalenia planu pozostały niezmienione. Ogłoszenie o ponownym wyłożeniu projektu planu jednoznacznie bowiem wskazuje, że wykładana jest część projektu oraz wskazuje co ta część obejmuje. Treść ogłoszenia daje podstawę do wnioskowania, że poza wymienionymi w nim zmianami, inne nie nastąpiły. Nie jest to jednak zgodne z rzeczywistością. Ponadto Prezydent Miasta Krakowa dokonał zmian w projekcie planu poza procedurą określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem część zmian w projekcie planu nie wynikała ani z uwzględnienia uwag zgłaszanych w toku procedury, ani z uzyskanych w sprawie opinii i uzgodnień (wykreślenie z projektu planu § 9 pkt 5). Domniemywać jedynie można, że wykreślenie z projektu planu § 9 pkt 5, który w granicach obszaru objętego planem zawierał zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych, związane było z wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podkreślić jednak należy, że obowiązek uwzględnienia określonych ustawowo nakazów nie zwalnia organu planistycznego z przestrzegania procedury uchwalania planu miejscowego, której to przestrzeganie w procesie planistycznym ocenia sąd administracyjny. W związku z powyższym należy wyrazić ocenę, że wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia do publicznego wglądu stanowi w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczególnie, że naruszenie to dotyczy istotnej kwestii i niemal całej powierzchni planu. Podkreślić w tym miejscu należy, że zupełnie nietrafne jest stanowisko organu planistycznego zawarte w odpowiedzi na skargę, że zmiana treści planu w § 9 pkt 5 dotycząca wykreślenia części tekstu związanego z zakazem lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych wynikała z uzgodnienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 8 października 2010 r. (znak pisma: OP.KG.7041-2-27-10). W w/w postanowieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowił uzgodnić projekt planu m.in. pod warunkiem wprowadzenia do niego zapisów wykluczających możliwość lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych oraz stacji bazowych telefonii komórkowej w obszarach najcenniejszych pod względem widokowym i krajobrazowym, w szczególności na terenach ZF, przedstawiając obszernie swoje motywy w uzasadnieniu. Tymczasem organ planistyczny nie tylko, że nie zastosował się do tych uzgodnień, ale wręcz dokonał w projekcie planu zmiany w przeciwnym kierunku niż wynikał z uzgodnienia, jak zresztą i pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 października 2010 r. (znak pisma: [...]. W konsekwencji nie wystąpił też ponownie o uzgodnienie tych zmian. Nie można zatem przyjąć jak sugeruje organ planistyczny, że wykreślenie z treści planu § 9 pkt 5 nastąpiło po uwzględnieniu uwag Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W tej części rozważań dodać ponadto należy, że organ planistyczny nie uwzględnił też wynikających z powyższego postanowienia, uwag Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczących zachowania otuliny biologicznej cieku na nowo wyznaczonym terenie zabudowy mieszkaniowej 10MN3. Powyższe uchybienia art. 17 pkt 7c i art. 17 pkt 9 upzp należy ocenić jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "upzp") oraz art. 140 kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zauważyć bowiem należy, że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Sądu, analiza zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, jak i uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że nie zostały zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa niewątpliwie naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przede wszystkim dlatego, iż określiła obszar wyłączony z jakiegokolwiek (z wyjątkiem rolnego) zagospodarowania, nie mając ku temu - a w każdym razie nie wskazując - jakichkolwiek zasadnych przesłanek. Dokonała tego zatem w sposób w pełni arbitralny i bez poszanowania elementarnych zasad państwa prawnego. W tej części rozważań podkreślić należy, że organ planistyczny w odpowiedzi na skargę M.K.B. wskazał m.in., że teren gdzie znajduje się jej działka, położony jest między ulicą Łokietka, a terenami zamkniętymi. Przez teren przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia (110 KV), wzdłuż której wyznaczona została strefa techniczna stanowiąca ograniczenie w użytkowaniu terenu, w tym ograniczenie zabudowy. Z uwagi na położenie terenu w zasięgu przebiegu linii elektroenergetycznej wraz ze strefą techniczną, w planie teren ten nie został przeznaczony pod zabudowę. Uznano, iż fakt przebiegu linii wysokiego napięcia nie predysponuje przedmiotowego obszaru do przeznaczenia pod zabudowę, gdyż prowadziłoby to do kolizji z unormowaniem art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Tymczasem analiza części graficznej planu prowadzi do nie budzących wątpliwości wniosków, że napowietrzna linia wysokiego napięcia (110 KV) przebiega, nad szeregiem terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, i to również w pobliżu działki skarżącej. Powyższe wskazuje na to, iż zaprezentowany argument został podniesiony na użytek niniejszego postępowania, a organ planistyczny dokonując przeznaczenia na rolne terenów, które - na terenie gminy miejskiej - należą do skarżących, nie dokonał należytej oceny i nie wyważył, czy takie przeznaczenie pozostaje w rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu środka, a który niewątpliwie w sposób istotny ogranicza skarżących w korzystaniu z przysługującego im prawa własności.

Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że działka skarżącej M.K.B. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Określenie jej przeznaczenia w planie miejscowym jako 4R tj. terenu rolnego, narusza również istotnie art. 20 ust. 1 upzp.

Istotna rozbieżność w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczeniem w planie stanowi bowiem kwalifikowane naruszenie art. 20 ust. 1 upzp. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust 1 u.p.z.p., Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 w/w ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt: II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt: II OSK 359/07, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt: II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt: II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt; II OSK 359/07 wskazał, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie przyjmując, że - stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana - jak chce tego skarżąca gmina - ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą w niniejszym wypadku ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tyle spójny ale zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc zaskarżony plan miejscowy, był silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w skargach są niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zatem istotnie naruszona została jedna z zasad sporządzania planu. Podkreślić należy, iż dla rozpoznawanej sprawy bez większego znaczenia pozostaje fakt, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego w okresie poprzednio obowiązującej ustawy (w której związanie planu miejscowego zapisami studium było mniejsze), zawierało zapisy, iż granice kategorii zagospodarowania terenów, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt: II OSK 904/10 orzekł, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze – ale zasadę o której mówi w wyroku tym NSA odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym a nie do możliwości dowolnej zmiany przeznaczenia danych obszarów. Raz jeszcze należy podkreślić, iż zasada zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Studium jest aktem organów planistycznych poprzedzających uchwalenie planu miejscowego i aczkolwiek wiąże organ gminy przy prowadzeniu polityki przestrzennej na etapie uchwalania planów miejscowych, nie ma mocy powszechnie obowiązującej gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa co do tego, iż granice kategorii zagospodarowania terenów są orientacyjne i mogą być skorygowane w planie miejscowym, nie można odczytywać jako zapisów które w tym zakresie "korygują" nakaz zgodności planu ze studium jaki to nakaz wynika z art. 15 ust 1 i 20 ust 1 u.p.z.p. Nigdy bowiem norma o niewiążącym prawnie charakterze (z wyjątkiem procedury uchwalania planu miejscowego) tj. zawarta w akcie nie będącym źródłem prawa nie może zmieniać zasad określonych w ustawie – nakazów i zapisów dotyczących bezwzględnie obowiązującej procedury jaką ustawa wprowadza. Pogląd wyrażony przez organ planistyczny należy zatem uznać za pogląd nieuprawniony.

Wskazać należy także, iż przytoczony w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt: II SA/Kr 806/10, w którym to wyroku Sąd wyraził pogląd, iż cyt. "nie można ustawowego wymogu zgodności ze Studium (który nota bene obecnie został już bardzo znacznie złagodzony) traktować jako zgodność dosłowną. Wynika to z ustawowego charakteru obu dokumentów, który jest odmienny, a także stąd, że plan powstaje w wyniku zbierania uwag i uzgodnień, które mogą znacznie modyfikować pierwotne ustalenia. Zgodnie z Art. 9 studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą) jednak skala tych elementów (w przypadku mapy - skala mapy) są zupełnie różne, gdyż mają spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować" był wyrokiem nieprawomocnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt: II OSK 412/11, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego przez siebie orzeczenia NSA wskazał natomiast wyraźnie, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany - gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Istotna zmiana przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym, w stosunku do przeznaczenia określonego w studium – a za takie należy uznać zmiany wskazane w skardze za wyjątkiem wyznaczenia terenów fortecznych (obszary 1-7 ZF2) - w stanie prawnym przedmiotowej sprawy może być dokonana jedynie po wcześniejszych zmianach dokonanych w studium. W sytuacji bowiem kiedy tereny w Studium przeznaczone są pod zabudowę, bądź zainwestowanie, a w planie przeznaczone są na tereny rolne, czy tereny otwarte (bądź też na odwrót) lub też tereny rolne zostają przeznaczone na drogę publiczną o charakterze krajowym to należy uznać, że postanowienia planu są niezgodne ze Studium. W takim bowiem wypadku nie można mówić o uszczegółowieniu, czy doprecyzowaniu zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium, a taka zmiana przeznaczenia obszaru w planie miejscowym bez poprzedzenia jej zmianami studium, skutkuje niezgodnością planu ze studium.

Co się natomiast tyczy zarzutu, że wyznaczony w planie teren zieleni fortecznej (1ZF1) znacznie wykracza poza granice określone w Studium, a ponadto wyznaczono dodatkowe tereny zieleni fortecznej, które nie są przewidziane w Studium (obszary 1-7 ZF2) to zgodzić się można ze skarżącymi jedynie w tym zakresie, że podstawą ich wprowadzenia nie może być uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 marca 2010 r. (znak [...]), wskazujące na wpisanie tych terenów do rejestru zabytków krajobrazu na podstawie decyzji znak: [...] z dnia 18 stycznia 2010 r. Sam fakt wpisania określonego obszaru do rejestru zabytków nie może bowiem powodować zmiany określonego w Studium przeznaczenia terenu gdyż nie jest to okoliczność, która decyduje o przeznaczeniu terenu, ale wyłącznie o objęciu go określoną ochroną z uwagi na szczególną wartość historyczną. Biorąc jednak pod uwagę, że obszar przeznaczony w planie pod zieleń forteczną, przeznaczony był studium pod tereny otwarte, nie można w tym wypadku mówić o naruszeniu prawa, które z tego powodu uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tego właśnie powodu. W sytuacji kiedy w Studium określony teren przeznaczony był pod teren zieleni otwartej, a w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod inny teren zieleni, należy przyjąć, że mamy do czynienia z uszczegółowieniem i skonkretyzowaniem przez plan, zasad określonych w Studium, co jest jego celem i co nie może świadczyć o jego sprzeczności z prawem.

Na uwzględnienie, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasługuje również podniesiony na rozprawie zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzesz nieokreślenie parametrów dróg publicznych, o których mowa w § 19 i § 47 planu. Podzielając w tym zakresie poglądy skarżących, które obszernie zostały przytoczone w części historycznej uzasadnienia (k. 20-21), w uzupełnieniu należy wskazać, że w uzasadnieniu powołanego już wcześniej wyroku NSA z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt: II OSK 412/11 wyrażone zostało kategoryczne stanowisko, że "uchwalanie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego w postaci miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Przy ocenie, czy podnoszone przez stronę skarżącą elementy winny znaleźć się w planie należy uwzględniać nie tylko przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty stron skarżących. W tym zakresie podzielić należy stanowisko organu planistycznego. Jak stanowi przepis art. 17 pkt 13 ustawy, wójt burmistrz albo prezydent miasta "wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Kluczowe jest tutaj określenie "w niezbędnym zakresie". Analiza zmian wprowadzonych do projektu prowadzi do wniosku, że ponowienie uzgodnień z organami wojskowymi nie mieściło się w niezbędnym zakresie, nie było więc potrzeby takiego ponowienia uzgodnień z organami wojskowymi , właśnie ze względu na zakres wprowadzonych zmian. W dokumentacji planistycznej znajdują się postanowienia Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, w których stwierdza się, że na tym terenie nie występują nieruchomości będące obiektami wojskowymi. Nie nastąpiło więc istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, jak chcą tego skarżący. Co się tyczy naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt małej skali (1:2000), należy wskazać, że rysunek przedmiotowego planu rzeczywiście został sporządzony w skali 1:2000. Zdanie drugie przepisu art. 16 ust. 1 stanowi jednak, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Postanowienia tego przepisu należy jednak odczytywać, biorąc po uwagę również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 6 ust.1 rozporządzenia stanowi, że w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Zdaniem sądu zastosowanie skali 1:2000 w rysunku przedmiotowego planu uzasadnione było właśnie tym, iż plan ten obejmuje obszar o znacznej powierzchni, mianowicie chodzi tutaj o obszar 329,1 ha. Przykładowo w wyroku WSA z dnia 5 lipca 2011r. sąd stwierdził, że skala mapy 1:2000 jest odpowiednia dla obszaru o powierzchni 281 ha. Najważniejszym jednak elementem, decydującym o prawidłowości wyboru skali jest czytelność graficznej części planu, (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 10.02.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08). Sąd na podstawie analizy rysunku stwierdził, że zastosowana w przedmiotowym planie skala powoduje, iż rysunek planu jest czytelny i to jest decydujące dla określenia, że zastosowano właściwą skalę mapy, a tym samym, ten zarzut skarżących jest nieuzasadniony.

Reasumując wskazać należy, że opisane powyżej bardzo istotne naruszenia prawa, w szczególności procedury planistycznej, winny skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy.