Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (nowy nr [...]), obręb geodezyjny 9, stanowiącej własność W. P. z nieruchomością sąsiednią, położoną przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (nowy nr [...]), stanowiącą własność J. P. w łącznej kwocie 3 200 zł, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 264 § 1, art. 261 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3 200 zł oraz określiło udział uczestników postępowania w następujący sposób: W. P. w kwocie 2 133,30 zł, J. P. w kwocie 853,30 zł i Gmina Miasto [...] w kwocie 213,40 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 9 sierpnia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) W. P. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb geodezyjny 9, stanowiącej jego własność z nieruchomością sąsiednią działką nr [...], obręb geodezyjny 9 położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą własność J. P.

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (nowy nr [...]), obręb geodezyjny 9, stanowiącej własność W. P. z nieruchomością sąsiednią, położoną przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (nowy nr [...]), stanowiącą własność J. P. Do dokonania czynności rozgraniczeniowych Prezydent Miasta [...] upoważnił geodetę uprawnionego W. G.

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta [...] ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w [...] (obręb 9) przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (nowy nr [...]), stanowiącej własność W. P. z nieruchomością przyległą, położoną przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (nowy nr [...]), stanowiącą własność J. P., w łącznej wysokości 3 200 zł i obciążył ww. kosztami W. P. w wysokości 1 600 zł oraz J. P. w wysokości 1 600 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na podstawie sporządzonej dokumentacji rozgraniczeniowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 grudnia 2019 r. za nr [...], prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej w [...], w dniu [...] została wydana decyzja o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. Z uwagi na fakt, że organ poniósł koszty wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy ww. nieruchomościami oraz sporządzenia dokumentacji technicznej z czynności rozgraniczeniowych w wysokości 3 200 zł, udokumentowanych fakturą VAT nr [...] z dnia 18 grudnia 2019 r. stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. obciążył nimi po połowie właścicieli gruntów sąsiadujących.

Na powyższe postanowienie J. P. złożył zażalenie, w którym zakwestionował zobowiązanie go do uiszczenia połowy ustalonej kwoty kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ nie występował z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości, nie zgadza się treścią decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o rozgraniczeniu ww. nieruchomości. Zdaniem skarżącego koszty postępowania o rozgraniczenie nieruchomości w wysokości 3 200 zł powinien ponieść w całości wnioskodawca, tj. W. P. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie zażalenia i zwolnienie z obowiązku ponoszenia połowy ustalonej kwoty kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

W piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. P. wystąpił z wnioskiem o rozłożenie na raty ustalonej kwoty 1 600 zł kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Prośbę umotywował trudną sytuacją materialną, podał, że nie osiąga stałych dochodów, utrzymuje się wyłącznie z gospodarstwa rolnego o powierzchni 4 ha, w związku z powyższym jednorazowe uiszczenie kosztów jest niemożliwe.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3 200 zł obciążając ww. kosztami: W. P. w kwocie 2 133,30 zł, J. P. w kwocie 853,30 zł i Gminę Miasta [...] w kwocie 213,40 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), organem prowadzą-cym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta). Koszty postępowania rozgraniczeniowego należą więc do kosztów postępowania administracyjnego. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ administracji określa art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Koszty postępowania obciążające stronę postępowania obejmują wynagrodzenie geodety, koszty sporządzenia map i innych niezbędnych dla rozgraniczenia nieruchomości dokumentów oraz znaków granicznych, a także wydatki związane z przeprowadzeniem dowodów w postępowaniu rozgraniczeniowym. Po określeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciążających strony organ administracji zobowiązany jest w trybie art. 264 k.p.a. wydać postanowienie, w którym ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, co do zasady, organ administracji ma obowiązek obciążyć tymi kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, z której inicjatywy wszczęto postępowanie. Sposób rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego opiera się na zasadach uregulowanych w art. 152 k.c. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt l OPS 5/06 wskazując, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 152 k.c. stanowiący, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził również, że w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt l OSK 1356/06 stwierdzając, że stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a, organ administracji powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, a zatem mieć na uwadze korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują wszystkie uczestniczące w nim strony.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane wnioskiem W. P. z dnia 9 sierpnia 2019 r. Z załączonej do akt dokumentacji geodezyjnej wynika, że granica rozgraniczanych nieruchomości została częściowo, tj. punkt 1061 i punkt 1055 ustalona na podstawie wznowionych znaków granicznych według operatu podziału Nr [...], natomiast na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym linią koloru czerwonego z punktu 1061 do punktu 3b (narożnik budynku gospodarczego) dalej po ścianie budynku do punktu 2B (narożnik budynku gospodarczego) dalej z punktu 2B przez punkt 1055 do punktu 1G usytuowanego przy ulicy [...], przebieg granicy został ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W związku z powyższym, ustalenie przebiegu granicy nieruchomości oznaczonej nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi nr działek: [...], [...] i [...], leżało w interesie nie tylko wnioskodawcy rozgraniczenia, ale również pozostałych uczestników postępowania. Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają regulacji dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie można z nich też wywieść twierdzenia, że koszty rozgraniczenia prywatnych gruntów ponosi wnioskujący o rozgraniczenie.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego materiał zgromadzony w toku przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego nie uzasadnia przyjęcia sposobu rozliczenia kosztów zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu. Przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym należy oceniać przez pryzmat treści art. 28 k.p.a., skoro postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Jeżeli więc w postępowaniu rozgraniczeniowym będzie podlegało ustaleniu położenie chociażby jednego punktu granicznego, to stroną tego postępowania będą podmioty praw przysługujących do tych nieruchomości, których przebieg granicy będzie zależny od położenia tego punktu. Położenie punktu będzie bowiem wyznaczało zasięg prawa własności tych nieruchomości. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone w interesie wszystkich jego uczestników, także Gminy Miasta [...] jako właściciela działki nr [...] oraz B. i M. małż. P. właścicieli działki nr [...]. Skoro został osiągnięty cel postępowania rozgraniczeniowego w postaci trwałego, jednoznacznego i ostatecznego ustalenia przebiegu granicy, bądź chociażby jednego punktu granicznego, pomiędzy ww. działkami to co do zasady, wszyscy uczestnicy powinni odpowiednio partycypować w pokryciu kosztów postępowania.

Ponadto zgodnie z dokumentacją geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę W. G. w ramach przedmiotowego postępowania, punkty graniczne 1061 i 1055 zostały wznowione na podstawie operatu podziału Nr [...]. Analiza materiału dowodowego sprawy pozwala na sformułowanie wniosku, że w rozpatrywanej sprawie w toku czynności na gruncie w zakresie ww. punktów geodeta faktycznie dokonał wznowienia ustalonej już wcześniej granicy. Potwierdza to treść protokołu granicznego (punkt 11.1), w którym geodeta wskazał, że "przebieg granicy na odcinakach oznaczonych na szkicu granicznym w następujący sposób: punkt 1061 i 1055 ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych z operatu podziału Nr [...]". Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone poprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie istniały dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, a to oznacza, że nie było konieczne i nie leżało w interesie właścicieli sąsiadujących nieruchomości, poza wnioskodawcą, przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego we wskazanym wyżej zakresie. Skoro punkty 1061 i 1055 były już wcześniej ustalone, a wznowienie znaków granicznych ma charakter czynności materialnotechnicznej, to koszty postępowania rozgraniczeniowego w tej części powinny zatem obciążać w całości wnioskodawcę na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec stwierdzonych naruszeń Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekło o kosztach postępowania rozgraniczeniowego z odpowiednim uwzględnieniem korzyści, jakie dzięki rozgraniczeniu uzyskały wszystkie uczestniczące w nim strony. Całkowity koszt podlegający rozliczeniu wyniósł 3 200 zł. Jak wynika ze szkicu granicznego geodeta wyznaczył na gruncie 5 punktów granicznych, koszt ustalenia jednego punktu granicznego wynosi 640 zł Mając zatem na uwadze treść cyt. uchwały NSA i wynikającą z niej zasadę dotyczącą rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości oraz biorąc pod uwagę fakt, że granica w zakresie punktów 1061 i 1055 została wznowiona, organ odwoławczy dokonał następującego rozliczenia:

- Punkt 1061 – W. P. - 640 zł (wznowienie),

- Punkt 3B – W. P. i J. P. po 1/2, tj. po 320 zł,

- Punkt 2B – W. P. i J. P. po 1/2, tj. po 320 zł,

- Punkt 1055 – W. P. – 640 zł (wznowienie),

- Punkt 1G – W. P., J. P. i Gmina Miasto [...] po 1/3, tj. po 213,33 zł.

Zgodnie z przedstawionym rozliczeniem udział w kosztach postępowania rozgraniczeniowego właścicieli poszczególnych sąsiadujących ze sobą nieruchomości stanowi obciążenie: wobec W. P. w kwocie 2 133,30 zł, wobec J. P. w kwocie 853,30 zł i wobec Gminy Miasta [...] w kwocie 213,40 zł.

Odnosząc się do wniosku J. P. o rozłożenie na raty należności z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ww. wniosek skarżący może skierować do organu właściwego po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Rozpatrywanie wniosku strony o zwolnienie z kosztów na etapie postępowania zażaleniowego, bez wcześniejszego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ właściwy, czyli organ l instancji, nie tylko naruszałoby właściwość organu, ale prowadziłoby również do paradoksalnych konsekwencji takiego działania.

W dniu 18 marca 2020 r. Gmina Miasto [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], zaskarżając powyższe postanowienie w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3, określenia udziału Gminy Miasto [...] w kosztach postępowania w kwocie 213,40 zł i zobowiązania do ich zapłaty. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia we wskazanej powyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, strona skarżąca podniosła, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości nie dotyczyło wszystkich, a jedynie niektórych granic nieruchomości, tj. działki nr 178/1, stanowiącej własność W. P. z działką oznaczoną nr [...], stanowiącą własność J. P., czyli o ustalenie granicy pomiędzy ww. nieruchomościami przebiegającej od strony ul. [...] w [...] (działka nr [...]) w kierunku działek oznaczonych nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie nie było zatem rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...], ani działki nr [...]z działką oznaczoną nr [...], co oznacza, że orzeczenie zawarte pkt 2 i 3 postanowienia ustalające udział Gminy Miasto [...] w kosztach postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązujące gminę do zapłaty kosztów zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazało, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną było położenie punktu granicznego u zbiegu nieruchomości oznaczonych nr [...], [...] i [...] (punkt 1G) i z uwagi na istniejącą trójmiedze pomiędzy ww. działkami Gmina Miasto [...] miała statusu strony przedmiotowego postępowania. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia okoliczność, że strona skarżąca nie brała udziału w czynnościach ustalania przebiegu granic na gruncie. Nie zmienia to bowiem faktu, że była stroną niniejszego postępowania, które toczyło się także w jej interesie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w sprawie nie ma zastosowania). Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skargę złożoną w niniejszej sprawie sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Skarga jest usprawiedliwiona okolicznościami faktycznymi i prawnymi tej sprawy, dlatego zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym było postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie ustalenia i sposobu rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wysokość tych kosztów nie była kwestionowana, sporne było zaś określenie kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia.

Na wstępie wskazać należy, że rozgraniczanie nieruchomości w podstawowym zakresie uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm. - dalej jako "p.g.i.k."). Obejmuje ono dwa stadia postępowania: pierwsze, administracyjne i ewentualnie drugie, sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda w sprawie decyzję administracyjną. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w takiej sprawie przekazania jej sądowi powszechnemu, a wówczas sprawa toczy się w nieprocesowym postępowaniu cywilnym. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone w tej sprawie postanowienie dotyczyło rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją o rozgraniczeniu i sposobu obciążenia zainteresowanych tymi kosztami.

W postępowaniu tym zastosowanie znajduje zatem przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które:

1) wynikły z winy strony;

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Przepis ten określa zatem zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ prowadzącym postępowanie. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Stronę obciążają natomiast te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), lub zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A.Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej przez rozstrzygające w sprawie organy uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w przedmiotowej uchwale, w której NSA odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym przyjął, że w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości stron będących właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Powyższe nie oznacza jednak - jak przyjął to rozstrzygający w sprawie organ odwoławczy - że z powołanej uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby zainteresowane biorące w nim udział (wnioskodawcę i uczestników postępowania rozgraniczeniowego). We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami w określonych okolicznościach, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przepisu art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 369/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Bk 575/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2018r., sygn. akt III SA/Lu 485/18).

Tym samym stwierdzić należy, że organ jest w pełni uprawniony, by obciążyć strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jednakże nie można obciążenia tego dokonywać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, bądź wszystkie, a w tych ostatnich przypadkach - w jakim stosunku. Innymi słowy, organ winien mieć na względzie rozeznanie co do okoliczności faktycznych, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia, a w szczególności zaś powinien zbadać, czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej. Jakie czynności podejmowały strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczającego, czym było podykotowane podejmowanie tych czynności. Ponownie wymaga zaakcentowania, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. statuuje dwie alternatywne przesłanki wyznaczające sposób obciążenia tymi kosztami, to jest decyduje albo interes strony, albo żądanie strony.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości wystąpił W. P. Jak wynika z akt sprawy ani we wniosku o wszczęcie postępowania noszącym datę 8 sierpnia 2019 r.,(data wpływu do organu 9 sierpnia 2019r.) ani też w późniejszych pismach wnoszonych do organu prowadzącego postępowanie rozgraniczające, czy też w trakcie czynności podejmowanych z udziałem wnioskodawcy, wnioskodawca nie podnosił aby granice między działką o nr [...] - stanowiącą jego własność, z działka o nr [...] - stanowiącą drogę (ul. [...]), własność skarżącej gminy, stały się sporne i w oparciu o jakie przesłanki podnosi takie twierdzenie. Z czynności ustalenia przebiegu granicy uprawniony geodeta s[porządził protokół graniczny z dnia 3 grudnia 2019 r. z treści którego wynika, że jako strony zainteresowane ustaleniem przebiegu granicy stawili się P. J. i P. W. i tylko oni podpisali protokół graniczny. Następnie organ wydał decyzję z [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (nowy nr [...]), obręb geodezyjny 9, stanowiącej własność W. P. z nieruchomością sąsiednią, położoną przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (nowy nr [...]), stanowiącą własność J. P. - zgodnie ze wskazaniami powyższego protokołu rozgraniczającego, od której nie wniesiono odwołania.

Przywołanych wyżej okoliczności zupełnie nie uwzględnił organ odwoławczy, co winien z mocy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uczynić. Skarżąca, nigdy nie kwestionowała przebiegu granicy miedzy działkami [...] i [...]. Wprawdzie dostała zawiadomienie geodety do stawienia się w celu ustalenia granic, ale z jego treści jednoznacznie wynikało, że odbędzie się ustalenie przebiegu granic nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] z działką [...].

W tej sytuacji organ odwoławczy winien rozważyć, w czyim rzeczywiście interesie zostały poniesione koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Przyjęcie, że interes w rozgraniczeniu mają zawsze wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości - jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - prowadzi w istocie do nieusprawiedliwionego obejścia zasady rozkładania ciężaru kosztów postępowania, tak z punktu widzenia prawa cywilnego, jak i administracyjnego oraz obciążania kosztami postępowania dowodowego strony, która o przeprowadzenie dowodu nie wnosiła, a ostateczny wynik postępowania w przedmiocie rozgraniczenia w zasadzie pozostaje bez wpływu na jej interes. Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy nie wynika, aby w rezultacie rozgraniczenia działek [...] i [...] zmienił się zasięg prawa własności właściciela działki [...] czyli skarżącej.

Zdaniem Sądu oczywistym jest, że linia rozgraniczająca musi mieć swój początek i koniec, co nie oznacza, że istnienie trójmiedzy w jednym punkcie granicznym z drogą stanowi jednocześnie o sporze granicznym z działką stanowiącą drogę. Nie potwierdza takiego stanowiska organu odwoławczego ani treść postanowienia o wszczęciu postepowania rozgraniczeniowego, decyzja o rozgraniczeniu oraz wykazy zmian danych ewidencyjnych wskazujących na różnice w powierzchni działek, która to różnica powstała w wyniku ustalenia granicy w trybie rozgraniczenia nieruchomości. Przedmiotowe wykazy jak wynika z akt sprawy dotyczą tylko działki [...] i [...], których powierzchnie uległy zmianie w wyniku rozgraniczenia. Brak jest wykazu zmian dotyczących działki [...] i [...], co oznacza, że powierzchnie tych działek nie zmieniły się, a co za tym idzie nie zmienił się zasięg prawa własności ich właścicieli, zatem rozgraniczenie pozostawało bez wpływu na interes prawny właścicieli działek [...] i [...].

W kontekście powyższych rozważań wskazać również trzeba na niekonsekwencję organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że dokonane rozgraniczenie było również w interesie właścicieli działki [...] tj. B. i M. małż. P. (str. 6 uzasadnienia). Jednocześnie organ odwoławczy nie uzasadnił swojego stanowiska odnośnie interesu B. i M. małż. P. jednak jak się wydaje najprawdopodobniej chodzi również o jeden punkt graniczny (trójmiedzę). Im również organ odwoławczy doręczył zaskarżone postanowienie z którego wynika, że w tym wypadku odstąpił od obciążenia stron kosztami nie przedstawiając jednak żadnego uzasadnienia tego stanowiska. W tym miejscu sąd podkreśla, że ewentualne ustalenie stron postępowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego jest istotnym naruszeniem art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy, który dostrzega błąd co do stron postępowania winien uchylić orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd zwraca uwagę - wbrew stanowisku organu odwoławczego - że zarówno powołana już uchwała składu 7 sędziów NSA, jak i omówiony wyżej przepis art. 262 § 1 k.p.a., pozwalają na obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony, które posiadają interes prawny w dokonaniu tej czynności. Określenie zaś w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty jest zawsze uzależnione od wyważenia tych interesów. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy w ogóle nie zajmował się podniesioną wyżej kwestią i nie rozważał, czy zaistniał rzeczywisty spór graniczny w takim zakresie, który uzasadniałby stwierdzenie, że rozgraniczenie leżało również w interesie strony skarżącej oraz B. i M. małż. P.

W ocenie Sądu, występujące w tej sprawie okoliczności powodują konieczność indywidualizacji interesów stron niniejszego postępowania rozgraniczającego. Niewystarczające było natomiast samo powołanie się organu odwoławczego na zasadę wynikającą z przedstawionej uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, z ograniczeniem się do jej głównej tezy, to jest możliwości obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego także właścicieli gruntów sąsiadujących z uwagi na fakt, iż według uznania organu rozgraniczenie było przeprowadzane także w ich interesie.

Sąd podziela argumentację pełnomocnika strony skarżącej, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości nie dotyczyło wszystkich, a jedynie niektórych granic nieruchomości, tj. działki nr [...], stanowiącej własność W. P. z działką oznaczoną nr [...], stanowiącą własność J. P., czyli o ustalenie granicy pomiędzy ww. nieruchomościami przebiegającej od strony ul. [...] w [...] (działka nr [...]) w kierunku działek oznaczonych nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie nie było zatem rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki [...] z działka nr [...], ani działki [...] z działka [...], jak przyjęło Kolegium. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, jako mające charakter wpadkowy i akcesoryjny, nie może pozostawać w oderwaniu od zakresu postępowania głównego, w którym dochodzi do właściwego rozgraniczenia. Jak wynika z akt sprawy stronami decyzji wydanej w przedmiocie rozgraniczenia byli tylko właściciele działek 178/1 i 179/1 tj. W. P. i J. P. Co istotne również w zaskarżonym postanowieniu SKO w [...] stwierdza, że podejmuje rozstrzygnięcie po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (nowy nr [...]), obręb geodezyjny 9, stanowiącej własność W. P. z nieruchomością sąsiednią, położoną przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (nowy nr [...]), stanowiącą własność J. P., obciążając jednocześnie kosztami postępowania niewymienionego właściciela działki [...] Dopiero w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazuje, że rozgraniczenie dotyczyło również działki [...] i działki [...] – co jak podniesiono wyżej nie wynika ani z postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia ani z decyzji wydanej w tym przedmiocie, ani z innych dokumentów w sprawie. Tymczasem jeszcze raz należy podkreślić, że warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie rzeczywistego sporu co do przebiegu konkretnej granicy.

W konsekwencji powyższego - w ocenie Sądu - organ odwoławczy naruszyły stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd działając na podstawie art. 134 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienia w całości (skarżąca wnosiła o uchylenie pkt 2 i 3 zaskarżonego postanowienia) również z uwagi na wątpliwości co do procedury wyboru geodety upoważnionego do wykonania rozgraniczenia. Niewątpliwie, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2016 r. poz. 1629 ) czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisu tego wynika, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia czynności ustalania przebiegu granic może dokonywać tylko upoważniony geodeta, zaś obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa na organie. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadzają odmiennych zasad niż przewidziane w K.p.a. dla upoważnienia geodety do przeprowadzenie czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. Status geodety upoważnionego do dokonania tego rodzaju czynności w konkretnym postępowaniu może nadać tylko organ przeprowadzający rozgraniczenie nieruchomości, wydając zgodnie z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. postanowienie. Upoważnienie geodety może być przez organ wydane osobno lub zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Geodeta jest zatem wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 445/07). Geodeta w postępowaniu rozgraniczeniowym pełni zatem rolę pomocniczą w stosunku do organu administracji dokonującego rozgraniczenia i dysponuje wiadomościami specjalnymi. W wypadku postępowania rozgraniczeniowego z mocy prawa zachodzi konieczność dokonania czynności ustalania przebiegu granic przez upoważnionego geodetę, a nie przez sam organ. Z powyższych uregulowań wynika, że stosunek między geodetą a organem udzielającym mu upoważnienia jest stosunkiem między organem władzy publicznej, a osobą fizyczną. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z postanowienia o wszczęciu postepowania rozgraniczeniowego, upoważnienia takiego udzielił organ I instancji geodecie W. G. Z akt sprawy nie wynika jednak, że organ prowadził postępowania na okoliczność wyboru ewentualnego geodety z punktu widzenia konkurencyjności jego oferty. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo organu I instancji z dnia [...] skierowane do SKO w [...] (str. 41 akt. admin. organu I instancji), w którym stwierdzono, że "Do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych upoważniony został geodeta uprawniony W. G., nr uprawnień 8929, wyłoniony zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych" jednak w aktach brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej tę informację, co przy uwzględnieniu faktu, że koszty rozgraniczenia ponoszą strony było jak najbardziej pożądane. Organ odwoławczy pominął tę bardzo istotną okoliczność jaką była procedura wyłonienia geodety upoważnionego - w żaden sposób nieudokumentowana. Brak jest również dokumentów potwierdzających dokonanie weryfikacji wysokości wynagrodzenia geodety w kontekście wykonanych przez niego czynności. Tymczasem, jak podniesiono wyżej w orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za czynności związane z rozgraniczeniem, czy też oświadczeń, co do nakładu i wartości wykonanych prac oraz związanych z nimi poniesionych kosztów. Organ administracji jest zobowiązany do ich sprawdzenia, niezależnie od tego jaką umowę zawarł z geodetą, którego upoważnił do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że jak już wyżej podkreślono, wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Tymczasem w zaskarżonym orzeczeniu brak jest rozważań w tym zakresie.

Reasumując tę część rozważań, sąd stwierdza, że w świetle akt sprawy należało uznać, że w zakresie wyboru geodety jak i oceny wysokości kosztów rozgraniczenia doszło do naruszenia zarówno zasad wynikającej z art. 7 i art. 8 k.p.a., jak i przepisów postępowania, a mianowicie art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to w ocenie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze, sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 oraz art. 120 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy zobowiązany zatem będzie rozważyć jeszcze raz interes prawny ewentualnych stron postępowania rozgraniczeniowego (wnioskodawców i uczestników postępowania), z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie (postanowienie), należycie wyjaśniając przy tym podstawy przyjętego sposobu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, oceni procedurę wyboru geodety oraz wysokość kosztów rozgraniczenia.

R.T.