Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych oddala skargę

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r., utrzymała w mocy decyzję [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] listopada 2012 r., którą odmówiono M. A. (dalej skarżąca) nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności mostowej bez przeprowadzenia egzaminu.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. A. w sierpniu 2012 r. złożyła do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniosek o nadanie jej uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności mostowej bez ograniczeń. Do wniosku załączyła wymagane dokumenty, w tym książkę praktyki zawodowej. Dodatkowo w dniu [...] października 2012 r. skarżąca została wezwana do wyjaśnienia na piśmie jaką samodzielną funkcje techniczną pełnił J. G. przy sporządzaniu projektów opisanych w książce praktyki zawodowej w poz. 1-7 i poz. 9-17 zestawienia zbiorczego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca złożyła oświadczenie z [...] października 2012 r. podpisane przez sześć osób, pełniących funkcje projektantów w firmie M. sp. z o.o. Z oświadczenia tego wynika, iż praktykantka (skarżąca) odbywała praktykę przy sporządzaniu opracowywanych przez nich projektów. Funkcję opiekuna i kierownika praktyki sprawował mgr inż. J. G., który w tych projektach był osobą sprawdzającą lub weryfikatorem wewnętrznym firmy.

[...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, odmawiając nadania skarżącej żądanych uprawnień wskazała, że zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) uzyskanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń wymaga posiadania odpowiedniego wykształcenia, które skarżąca posiada bowiem ukończyła studia magisterskie na kierunku budownictwa. W myśl art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b) i c) do nadania uprawnień do projektowania bez ograniczeń wymagane jest także odbycie dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów oraz rocznej praktyki na budowie.

Jednakże skarżącej nie może być zaliczona część praktyki zawodowej, która nadzorował i potwierdzał w książce praktyko zawodowej Pan J. G. Zdaniem organu Pan J. G. był pracownikiem zespołu mostowego w jednostce, w której skarżąca odbywała praktykę projektową nie był natomiast autorem żadnego z projektów. W ramach projektów objętych praktyka osoba ta pełniła funkcje sprawdzającego projekty bądź nie pełniła żadnej funkcji przy tych projektach. W ocenie organu skoro wymagana praktyka przy sporządzaniu projektów odbywana jest w charakterze asystenta projektanta , jak to miało miejsce w wypadku skarżącej, zatem nie spełnia warunku praktyki, praktyka potwierdzona przez osobę, która co prawda posiada odpowiednie uprawnienia budowlane , ale przy sporządzaniu konkretnego projektu budowlanego pełni funkcje sprawdzającego. Zdaniem organu osoba taka nie uczestniczy w sposób ciągły w procesie projektowania , tak aby mogła oceniać pracę osoby obywającej praktykę i uczestniczącej w bieżących pracach projektowych.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. Kodeks postępowania administracyjnego przez pozbawienie jej faktycznej możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym nadania uprawnień i błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego> Nadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane i Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. nr 83 poz. 578), dalej rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2006 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na tę okoliczność przywołała przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły ich niewłaściwej interpretacji, w których skarżąca podnosiła, że nie można utożsamiać osoby, pod kierownictwem której odbywana jest praktyka (opiekuna praktyki) z osobą, pod kierownictwem której wykonywane są czynności, polegające na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych. Podkreśliła również, że książka praktyk zawodowych została prawidłowo wypełniona, co zostało potwierdzone i zaopiniowane przez J. G., osobę, pod kierownictwem której praktyka była odbywana. W związku z tym, wywiodła, że do czasu jej praktyki zawodowej należy doliczyć udział w pracach projektowych innych projektantów niż J. G., co zostało potwierdzone w oświadczeniu z października 2012 r.

Skarżąca zaznaczyła także, iż złożone przez nią dokumenty powinny być wystarczające do uzyskania uprawnień, o które wnioskowała, a brak jasnych wskazówek, co do wypełniania książki praktyk zawodowych i pojawiające się wątpliwości interpretacyjne nie powinny negatywnie wpływać na jej sytuację prawną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wskazała, że zgodnie z art. 14 p.b. osoba, która ubiega się o uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń powinna odbyć dwuletnią praktykę przy sporządzaniu projektów i roczną na budowie. Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest natomiast praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Podniosła, w odniesieniu do praktyki projektowej, że taką osobą jest projektant, na którego wspomniana ustawa nakłada szereg obowiązków, a od których przyjęcia zależy taki status w zespole projektowym.

Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji uznał, iż praktyka projektowa odbyta pod kierownictwem osoby, która nie pełni samodzielnie funkcji projektanta, nie spełnia warunków wskazanych w ustawie. Ponadto, połączenie funkcji projektanta i sprawdzającego w jednej osobie, co według ustaleń organu miało miejsce w przedmiotowej sprawie jeśli chodzi o osobę J. G., jest sprzeczne z ratio legis ustawy Prawo budowlane. Krajowa Komisja na poparcie przywołała rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 694/11.

Krajowa Komisja oceniła za całkowicie chybione zarzuty dotyczące postępowania dowodowego, w których skarżąca podnosiła w szczególności, że nie została wezwana do złożenia wyjaśnień, dotyczących projektów nadzorowanych przez inne osoby, w których uczestniczyła. Organ podkreślił, że ze zgromadzonych dowodów jasno wynika, że praktyka przy sporządzaniu projektów przygotowywanych przez innych projektantów odbywała się pod nadzorem J. G.

Podobnie Krajowa Komisja odniosła się też do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej, przywołując kluczowe znaczenie książki praktyk, jako dokumentu zawierającego ocenę umiejętności praktycznych i doświadczenia zawodowego danej osoby. Podkreśliła, że w rozstrzygnięciu oparła się o dowody znane skarżącej, bowiem sama skarżąca je złożyła, co oznacza, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego.

Organ powołał się przy tym na treść Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Stosownie do § 4 ust.1 tego rozporządzenia osoba odbywająca praktykę zawodową dokumentuje przebieg praktyki w książce praktyki zawodowej, z zastrzeżeniem ust. 5.

Według ustępu 2 osoba, która zamierza odbyć praktykę zawodową, składa w izbie książkę praktyki zawodowej do jej opieczętowania i zarejestrowania. Izba zwraca opieczętowaną książkę praktyki zawodowej w terminie 7 dni od dnia jej złożenia.

W myśl ustępu 3 w książce praktyki zawodowej wpisuje się:

1) wyszczególnienie robót budowlanych i obiektów budowlanych, przy projektowaniu których bezpośrednio uczestniczyła lub pełniła funkcję techniczną na budowie osoba odbywająca praktykę zawodową, z określeniem: rodzaju, przeznaczenia, konstrukcji oraz, odpowiednio do wnioskowanej specjalności uprawnień budowlanych, inne charakterystyczne parametry techniczne lub użytkowe, a także lokalizację i nazwę inwestora;

2) określenie czynności wykonywanych w każdym tygodniu odbywanej praktyki, potwierdzonych i zaopiniowanych co najmniej raz w miesiącu przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana jest praktyka.

Z kolei § ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż przy zmianie rodzaju pracy lub jednostki, w której osoba odbywała praktykę, oraz po zakończeniu praktyki zawodowej, osoba, pod kierownictwem której odbywała się praktyka, wpisuje w książce praktyki zawodowej ogólną o zakończeniu praktyki zawodowej, osoba, pod kierownictwem której odbywała się praktyka, wpisuje w książce praktyki zawodowej ogólną ocenę z zakresu specjalności, w jakiej dana osoba ubiega się o uprawnienia budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego jeżeli natomiast praktyką kierowało kilka osób to okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w książce praktyki, z wyszczególnieniem prac, które nadzorowały. Książka praktyki ma dokumentować rzeczywisty przebieg praktyki, ma odpowiadać prawdzie. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można innymi dowodami uzupełniać wpisów w książce praktyki.

W ocenie Krajowej Komisji w niniejszej sprawie nie miał zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia braków w dokumentach dołączonych do wniosków izba wzywa, w drodze postanowienia, osobę ubiegającą się o nadanie uprawnień budowlanych do uzupełnienia braków w terminie 30 dni. Cytowany przepis jest odpowiednikiem art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego poświadczenie w książce praktyki zawodowej przez osobę nie mającą stosownych uprawnień nie może być uznane za brak formalny, gdyż jest to wada materialna. Komisja wskazała, iż książka praktyk jest dokumentem na podstawie którego oceniane są umiejętności praktyczne i doświadczenie zawodowe danej osoby. Rozważając charakter i znaczenie książki praktyk Komisja doszła do wniosku, że książka ta nie może być uzupełniana w dowolnym momencie lecz powinna być prowadzona na bieżąco , co gwarantuje rzetelność i wiarygodność dokonywanych wpisów.

W oparciu o powyższe Krajowa Komisja uznała, że skarżąca nie odbyła praktyki zawodowej w wymiarze określonym ustawą Prawo budowlane i podtrzymała decyzję Okręgowej Izby.

Na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa skarżąca M. A. w terminie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc w niej o uchylenie obu ww. decyzji oraz wezwanie [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa do przedłożenia dokumentu w postaci książki praktyk zawodowych P. K.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP przez uniemożliwienie jej nabycia uprawnień, które w takim samym stanie faktycznym i prawnym zostały przyznane innym osobom oraz art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z § 3 i 4 rozporządzenia z 28 kwietnia 2006 r. przez błędną interpretację przepisów. Nadto zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca w uzasadnieniu powołała się na naruszenie zasady równości wobec prawa i równości w prawie oraz związaną z nią zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Na potwierdzenie swoich zarzutów przywołała stanowiska sądów administracyjnych w tej kwestii. Podkreśliła, że podmioty, które znajdują się w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej powinny otrzymać tożsame rozstrzygnięcia. Uchybienie tej zasadzie dyskryminuje skarżącą. Podkreśliła, że gdyż w dwóch analogicznych stanach faktycznych, [...] i [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa wydały decyzje pozytywne. Dodała też, że jej książka praktyk zawodowych została prawidłowo wypełniona, zgodnie z wytycznymi ustawy Prawo budowlane i rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2006 r.

Skarżąca podtrzymała również zarzuty odwołania, dotyczące przeprowadzonego postępowania dowodowego i wniosła o zastosowanie przez organ trybu autokontroli.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia Konstytucji RP uznała, iż z faktu uzyskania przez inną osobę uprawnień budowlanych nie wynika uprawnienie skarżącej do ich nabycia. Zdaniem organu skarżąca nie wskazała w sprawie dowodów, które miałyby przemawiać za zgodnością z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa.

Jak wskazał organ, zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) uzyskanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych wymaga:

a) ukończenia studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności,

b) odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów,

c) odbycia rocznej praktyki na budowie.

Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej - zgodnie z art. 14 ust. 4 wymienionej ustawy, jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju.

Skarżąca M. A. miała zatem obowiązek odpowiedniego udokumentowania praktyki zawodowej - zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2006 r., Nr 83, poz. 578 z zm.). W książce praktyki zawodowej wpisuje się wyszczególnienie robót budowlanych i obiektów budowlanych, przy projektowaniu których dana osoba bezpośrednio uczestniczyła lub pełniła funkcję techniczną na budowie odbywając praktykę zawodową. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt P 16/2005, stwierdził, że praktyka musi obejmować czynności, które - choć wykonywane pod kontrolą osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane - merytorycznie muszą już odpowiadać czynnościom zawodowo wykonywanym właśnie przez osobę kontrolującą. W konsekwencji praktyka osoby ubiegającej się o nadanie uprawnień w dziedzinie projektowania w budownictwie, musi obejmować prace podejmowane przez osoby posiadające uprawnienia w tym zakresie i wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie. Powoływany przez organy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 694/11 stanowi kontynuację tej linii orzeczniczej. W wyroku tym wyrażono bowiem stanowisko, że przepis art. 14 ust. 4 p.b. wymaga, by czynności praktykanta wykonywane w ramach opracowywania projektu podlegały w sposób zupełny kierownictwu osoby kierującej projektem i za niego odpowiedzialnej. Taką osobą nie jest podmiot sprawdzający i konsultujący projekt, gdyż nie uczestnicząc w bieżących pracach nad projektem, nie może sprawować bezpośredniego kierownictwa pracami praktykanta (Lex nr 1212680).

Niewątpliwie bezsporna w niniejszej sprawie była okoliczność, że praktykę zawodową skarżącej w zakwestionowanym przez Komisje zakresie potwierdził i zaopiniował mgr inż. J. G., który co prawda posiadał odpowiednie uprawnienia budowlane i był czynnym członkiem samorządu zawodowego. Jednakże jak wynika z akt sprawy w odniesieniu do projektów wpisanych do książki nie był on projektantem lecz pełnił funkcję opiekuna i kierownika praktyki a w stosunku do przedmiotowych projektów pełnił funkcję sprawdzającego lub weryfikatora wewnętrznego firmy. Świadczy o tym znajdujące się w aktach administracyjnych oświadczenie sześciu projektantów z dnia [...] października 2012 r.

W tej sytuacji racje ma organ przyjmując , że praktyka skarżącej jako asystentki projektanta musiała polegać na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Taka też osoba powinna potwierdzić i zaopiniować przebieg praktyki zawodowej w książce praktyki zawodowej. Za taką osobę należy uznać projektanta jako autora danego projektu. Natomiast J. G. nie pełnił w trakcie praktyki skarżącej takiej funkcji projektanta w odniesieniu do projektów, które poświadczył w książce praktyki bowiem był osobą sprawdzająca lub weryfikującą dane projekty w ramach firmy M. sp. z o.o.

Sąd podzielił w pełni interpretację organu odwoławczego, iż poświadczenie w książce praktyki zawodowej przez osobę nie mającą stosownych uprawnień nie może być uznane za brak formalny, gdyż jest to wada materialna. Dlatego też tryb uzupełnienia braków wskazany w § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia braków w dokumentach dołączonych do wniosków izba wzywa, w drodze postanowienia, osobę ubiegającą się o nadanie uprawnień budowlanych do uzupełnienia braków w terminie 30 dni nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego praktyki przyjętej w [...] i [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa, które w dwóch analogicznych stanach faktycznych wydały decyzje pozytywne należy zauważyć, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd. Niewątpliwie wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że ten obowiązek nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu uprawnień zawodowych w innych postępowaniach, innym podmiotom, nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w konkretnej sprawie. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06, Lex nr 290139).

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko organu , że książka praktyk zawodowych nie została prawidłowo wypełniona, zgodnie z wytycznymi ustawy Prawo budowlane i rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2006 r. Dlatego też wykonywane przez skarżącą prace nie mogły być zaliczone do wymiaru praktyki projektowej.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza także unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.