Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na bezczynność Wójta Gminy P. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; 4) zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia O. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stowarzyszenie [...] (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") wnioskiem z 6 kwietnia 2025 r. zwróciło się, przez ePUAP, do Wójta Gminy Purda (dalej: "wójt", "organ") o udostępnienie informacji publicznej przez podanie: z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2024 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania i zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom, ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2024 r. (bez zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich), jaki był w 2024 r. rzeczywisty koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne), a także o udostępnienie umowy/umów z załącznikami o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2024 r. Stowarzyszenie wniosło o przysłanie ww. informacji przez ePUAP.

Z uwagi na brak odpowiedzi, stowarzyszenie ponagliło organ pismami z 17 czerwca 2025 r., 17 lipca 2025 r., 17 sierpnia 2025 r. i 31 grudnia 2025 r.

Następnie, 1 lutego 2026 r. stowarzyszenie wywiodło skargę na bezczynność wójta

w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 6 kwietnia 2025 r., stwierdzenie, że bezczynność wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu od wójta 1.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podało, że od 16 lat uczestniczy w badaniu problemu bezdomności zwierząt, a uzyskane informacje z całego kraju udostępnia pod adresem http://monitor.bozorg.pl/. W ramach tej działalności, złożyło ww. wniosek na listę mailingową o nazwie [...], na której znajdował się pobrany z BIP Gminy Purda jej adres elektroniczny (ug@purda.pl.) Ponieważ wójt nie realizował wniosku, stowarzyszenie wystosowało drogą elektroniczną monit w tej sprawie, a następnie ponawiało wniosek za pośrednictwem ePUAP, co potwierdzają Urzędowe Poświadczenia Przedłożenia. Ostatecznie, 31 grudnia 2025 r. skarżący uprzedził organ o zamiarze złożenia skargi na bezczynność. Pomimo tego wójt nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia i nie wydał w tym przedmiocie decyzji.

Skarżący stwierdził, że skoro dwukrotnie wysłał wniosek na adres poczty elektronicznej wskazany w BIP organu i dwukrotnie na skrytkę ePUAP przypisaną gminie, miał podstawy założyć, że wniosek trafi do organu, poczta i skrytka są obsługiwane, a pisma odbierane, szczególnie że uzyskał potwierdzenie doręczenia. Wójt dopuścił się więc rażącej bezczynności z uwagi na dziesięciomiesięczną bezczynność i bezskuteczne, kilkukrotne monitowanie i ponawianie wniosku.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o przyznanie mu od wójta sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Stwierdził, że zrekompensuje ona stratę, jaką poniósł na skutek uporczywej bezczynności organu. Stowarzyszenie zaznaczyło, że od lat prowadzi monitoring działania gmin i schronisk dla zwierząt, m. in. corocznie zbiera informację publiczną od wszystkich 2.477 gmin (w 2024 r.) w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez nie zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie". Dane te pozwalają na tworzenie raportów i statystyk, bez których trudno rzeczowo opisywać problem bezdomności zwierząt w Polsce i proponować jakieś jego rozwiązania. Dodało, że badań na taką skalę nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju, w tym również organ państwa. Opracowania są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba odpowiedzi, jakie spłynęły z gmin. Dlatego brak informacji jest bardzo dotkliwy, gdyż w pewnym stopniu fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Ignorowanie przez wójta wniosków skarżącego stanowi realną szkodę dla wiarygodności jego projektu i ogromu pracy, jaką wkłada w badanie założonego problemu. W ocenie skarżącego zasądzona suma pieniężna powinna wpłynąć motywująco na większą staranność organu w tym zakresie w przyszłości.

W piśmie z 9 kwietnia 2026 r. wójt poinformował stowarzyszenie, że w 2024 r. gmina nie zawierała umów i nie udzielała zleceń dotyczących wyłapywania lub odławiania bezdomnych zwierząt. Czynności te realizowane były przez pracowników urzędu gminy. Wskazał, że bezdomne psy przekazywane były do Międzygminnego Schroniska dla Zwierząt w [...]. Gmina nie udzielała w 2024 r. doraźnych zleceń w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom. W 2024 r. opieką na koszt gminy objęto 11 bezdomnych psów, gmina nie odnotowała przypadków objęcia opieką bezdomnych kotów w tym okresie. Wskazał, że całkowity koszt realizacji zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" w 2024 r. wyniósł 337.281,67 zł. Poinformował również, że zadanie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom realizowane było na podstawie umowy zawartej z ww. schroniskiem w ramach Warmińskiego Związku Gmin. Treść umowy z załącznikami pozostaje w dyspozycji Warmińskiego Związku Gmin.

Wójt nie udzielił odpowiedzi na skargę.

W piśmie z 13 kwietnia 2026 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie z 8 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. II SO/Ol 4/26, wyjaśnił, że stowarzyszenie wysłało ww. wniosek i skargę za pośrednictwem ePUAP, który zgodnie z obowiązującymi przepisami nie stanowi środka kontaktu z organem. Wójt po otrzymaniu pisma z sądu udzielił odpowiedzi stowarzyszeniu. Wniósł m.in., o uznanie, że nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Powstała zwłoka wynikała z kwestii organizacyjnych, wynikających z utraty przez ePUAP właściwości platformy do komunikacji z obywatelem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.").

Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.").

W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Nie budzi żadnych wątpliwości, że wójt gminy należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organu władzy publicznej.

Niewątpliwe i niekwestionowane przez organ jest także to, że żądana przez skarżącego informacja, dotycząca realizowania przez gminę obowiązku opieki nad bezdomnymi zwierzętami, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych i innych rozstrzygnięć.

Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki podmiotowej, jak i przedmiotowej), wójt, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 17 czerwca 2025 r. (data nadania wiadomości na adres organu: ug@purda.pl). Stowarzyszenie nie przedłożyło dowodu, że wniosek został nadany za pomocą listy mailingowej. Termin odniesienia się do wniosku minął zatem 1 lipca 2025 r.

W ustawowym terminie 14 dni organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji ani nie podjął żadnych innych działań.

Wójt udzielił odpowiedzi dopiero 9 kwietnia 2026 r., po otrzymaniu wezwania sądu w sprawie II SO/Ol 4/26 (zob. pismo wójta z 13 kwietnia 2026 r.).

W związku z tym skarga na dzień jej wniesienia, tj. 1 lutego 2026 r., była zasadna.

Bezczynność organu ustała jednak przed rozpatrzeniem skargi przez sąd, gdyż ww. pismem z 9 kwietnia 2026 r. wójt udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zwarte w przedmiotowym wniosku. Żądana informacja dotarła do wnioskodawcy 20 kwietnia 2026 r. w formie przesyłki listownej.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z ww. przepisu wynika, że to wnioskodawca określa we wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje, a podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej we wskazany sposób, o ile dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądany sposób.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na zwłokę organu w udzieleniu odpowiedzi, po 31 grudnia 2025 r. nie było możliwości udostepnienia informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę – przez ePUAP. Zgodnie bowiem z art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 3) doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do osoby fizycznej lub podmiotu niebędącego podmiotem publicznym, o których mowa w ust. 2, nieposiadających adresu do doręczeń elektronicznych [to jest adresu elektronicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2024 r. poz. 1513), podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy lub adresata danych przesyłanych w ramach tych usług – zob. art. 2 pkt 1 ww. ustawy], jeżeli:

1) korespondencja ta stanowi odpowiedź na podanie albo wniosek złożone w ramach usługi udostępnionej w ePUAP, albo

2) ta osoba fizyczna lub ten podmiot wystąpiły do organu administracji publicznej o doręczenie korespondencji na konto w ePUAP

- jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 31 grudnia 2025 r.

Zatem, nie budzi wątpliwości, że gdyby organ udzielił odpowiedzi terminowo, możliwe byłoby jej przesłanie w sposób wskazany we wniosku.

W sytuacji ustania bezczynności sąd rozstrzyga sprawę biorąc za podstawę stan faktyczny istniejący w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18.01.2017 r. I OSK 1789/16 wszystkie powołanie w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów są dostępne adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W takich przypadkach sąd umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu,

o czym orzeczono w punkcie 1. wyroku.

Rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania, po wniesieniu skargi, nie zwalania bowiem sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie zasadnie stowarzyszenie podniosło, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. wyroku.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12).

Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).

Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. postanowienie NSA z 27.03.2013 r. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10.04.2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11.03.2015 r. IV SAB/Po 19/15).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Przede wszystkim podkreślić należy, że stowarzyszenie kilkukrotnie, bezskutecznie wzywało organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek, a dopiero wezwanie sądu z 3 kwietnia 2026 r. (wystosowane w sprawie z wniosku stowarzyszenia o wymierzenie wójtowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu do sądu) skutkowało reakcją wójta. Dodać należy, że z przedłożonych przez stowarzyszenie UPP bezspornie wynika, że monity z 17 lipca, 17 sierpnia i 31 grudnia 2025 r. zostały doręczone organowi, który mimo tego, pozostawał bezczynny.

Ponadto, wnioskowana informacja została przesłana przez organ na niewłaściwy adres, tj. adres siedziby stowarzyszenia, mimo że wnioskodawca wskazał adres ePUAP, pod którym oczekiwał odpowiedzi. Wyjaśnienia organu dotyczące braku technicznej możliwości udzielenia odpowiedzi po 31 grudnia 2025 r. nie usprawiedliwiają powyższego, skoro organ powinien był odpowiedzieć na wniosek do 1 lipca 2025 r., a do 31 grudnia 2025 r. mógł uczynić to we właściwy sposób.

W przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja wyłączająca możliwość realizacji wniosku w sposób zgodny z zawartym w nim żądaniu, gdyż za powód nieudostępnienia informacji przez ePUAP nie można uznać technicznego braku takiej możliwości, skoro stan taki powstał z uwagi na zaniechanie organu. Zaznaczyć należy, że organ przedłożył sądowi m.in. wydruk monitu stowarzyszenia z 17 sierpnia 2025 r. z pieczęcią organu, na której zanotowano datę wpływu i nadany temu pismu numer w dzienniku korespondencji organu. Bez wątpienia zatem, wójt miał możliwość przesłania w ustawowym terminie odpowiedzi za pośrednictwem ePUAP.

Odnośnie do żądania przyznania sumy pieniężnej wyjaśnić należy, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Przyznanie ww. kwoty nie może stanowić rekompensaty za samo opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie natomiast nie wskazało, jaką konkretną, wymierną, szkodę poniosło na skutek zwłoki organu w załatwieniu wniosku. Wprawdzie podniosło, że corocznie zbiera informację publiczną od wszystkich 2.477 gmin w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez nie zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", aby rzetelnie tworzyć raporty i statystyki, bez których trudno rzeczowo opisywać problem bezdomności zwierząt w Polsce i proponować sposoby jego rozwiązania. O ile zasadne jest twierdzenie, że opracowania te są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba odpowiedzi, jakie spłynęły z gmin, to nie sposób zgodzić się z poglądem, że każdy jej brak jest bardzo dotkliwy, gdyż fałszuje ostateczne wyniki monitoringu w stopniu, który stanowiłby realną szkodę, uzasadniającą zasądzenie sumy pieniężnej w rozumieniu z art. 149 § 2 p.p.s.a. Nadto stwierdzenie, że ignorowanie wniosków stanowi realną szkodę dla wiarygodności projektu i ogromu pracy, jaką stowarzyszenie wkłada w badanie założonego problemu, jest bardzo ogólnikowe.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 3. wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie

art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4. wyroku).

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.