Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Solarski (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 437/07 w sprawie ze skargi K. M., P. M., J. K., M. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Lu 437/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpatrzeniu skargi K. M., M. B., J. K. i P. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę – skargę oddalił.

W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskami z dnia [...] marca 2006r. i [...] kwietnia 2006r. następcy prawni J. M. - byłej właścicielki działki nr [...] o pow. [...] ha wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę zajętą pod drogę gminną, która to działka wchodziła w skład większej nieruchomości objętej projektem podziału gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Wojewoda Lubelski orzekł, że z dniem [...] stycznia 1999r. działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiąca własność J. M. stała się z mocy prawa własnością Gminy Zamość. J. M. występowała w 1998 roku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazując między innymi działkę nr [...]. W toku postępowania ograniczyła swój wniosek do trzech działek, wśród których nie wskazała działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. Prezydent Miasta Zamościa umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie o zwrot nieruchomości, w tym działki nr [...]. J. M. nie składała odrębnego wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Wnioski w tym przedmiocie złożyli jej następcy prawni, jednakże już po upływie terminu określonego w ustawie z dnia 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W ustawie tej uregulowano, że wnioski o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne powinny być złożone w terminie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r.; po tym terminie roszczenie z tego tytułu wygasa. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Starosta Zamojski umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie z wniosków o odszkodowanie.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli następcy prawni J. M. domagając się aby organy wydały decyzję merytoryczną. Podnieśli, że wniosek o odszkodowanie za działkę nie został złożony po terminie, bowiem decyzja Wojewody potwierdzająca fakt przejęcia z mocy prawa działki na własność Gminy Zamość i przyznająca im prawo do odszkodowania zapadła [...] lutego 2006r.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że w myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności stanowi decyzja Wojewody. W ustawie tej określono, że po upływie wskazanego okresu tj. po 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasa. Decyzją Prezydenta Zamościa został rozstrzygnięty wniosek byłej właścicielki o zwrot nieruchomości, przy czym J. M. nie występowała z wnioskiem o odszkodowanie. Natomiast jej następcy prawni wnioski złożyli po terminie ustawowym i dlatego organy nie mogły merytorycznie rozstrzygnąć sprawy, gdyż roszczenie o odszkodowanie wygasło. Wobec tego postępowanie, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.

Skargę na tą decyzję wnieśli K. M., M. B., J. K. i P. M. domagając się jej uchylenia i wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania, przez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Pozbawiono ich bowiem możliwości dochodzenia odszkodowania za odebrane prawo własności przez wydanie dopiero w dniu [...] lutego 2006r. decyzji umożliwiającej wystąpienie z takim wnioskiem.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że poza sporem jest pozostawanie działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Gminy Miasta Zamość, jako terenu zajętego pod drogę publiczną (ul. [...]). Z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomość ta, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. stała się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. W art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy określono podmioty zobowiązane do wypłacenia odszkodowania oraz zasady jego ustalania i wypłacania. Przepis ten wskazał też termin, w jakim właściciel nieruchomości mógł złożyć wniosek o odszkodowanie ze stwierdzeniem, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W ust. 3 tego przepisu uprawniono wojewodę do wydania decyzji stanowiącej podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższego organy prawidłowo ustaliły, że własność nieruchomości objętej wnioskiem przeszła na rzecz jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. Natomiast wniosek o odszkodowanie za przejętą z mocy prawa nieruchomość byli właściciele mogli składać w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r., przy czym po upływie tego okresu roszczenie wygasło. WSA stwierdził, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2006r. wydana w trybie art. 73 ust. 3 ma charakter deklaratoryjny i służy jednostce samorządu terytorialnego do wykazania w księdze wieczystej przejścia prawa własności i mimo tego, że zawiera zapis o przejściu prawa własności za odszkodowaniem, to zapis ten nie stanowi uprawnienia dla byłych właścicieli do występowania z wnioskiem o odszkodowanie, skoro zasady i terminy do złożenia wniosku ustawodawca określił w art. 73 cyt. ustawy. Ponieważ wnioski zostały złożone po terminie wskazanym w ustawie, dlatego roszczenie o odszkodowanie wygasło. W sytuacji zaś gdy roszczenie nie przysługuje, bądź wygasło, to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej J. K., K. M., P. M. i M. B. reprezentowani przez adwokata zaskarżyli wyrok w całości formułując zarzut:

1. rażącego naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa (art. 77 i 80),

2. rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającego na nie wywiązaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.

3. rażącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 105 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie.

Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Starosta Zamojski nieprawidłowo umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość zachodzi wtedy gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Wynika on z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W sprawie postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, zostało wszczęte, są strony postępowania oraz jego przedmiot i dlatego organ administracji był zobowiązany rozpoznać ich sprawę merytorycznie. Wskazano przy tym na wyrok NSA z dnia 9 marca 2000r. sygn. akt IV SA 12/98 konkludując, że zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem zarówno przepisów postępowania jak i rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 105 kpa poprzez jego błędną wykładnię. Niezależnie od tego naprowadzono, że podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Z art. 80 kpa wynika, że organy oceniają materiał dowodowy przy zachowaniu zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady swobodnej oceny dowodów, natomiast obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych było dokonanie oceny czy te reguły zostały zachowane. Według skarżących organy administracyjne przekroczyły granice prawa do oceny dowodów, ponieważ pozostawiły poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pominęły istotne dla sprawy materiały dowodowe, czego wojewódzki sąd administracyjny nie wziął pod uwagę, czym dopuścił się rażącego naruszenia art.1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 kpa było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Natomiast sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł jednak poza ich granice mimo, że w przedmiotowej sprawie winien to uczynić celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, aby wyeliminować wadliwą decyzję organu administracji z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej na pierwszym miejscu wskazano na rażące naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa. Zgodnie z przepisem art. 1 tej ustawy,Art. 1.

§ 1.

sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedstawiony przepis zawiera normę o charakterze ustrojowym i oznacza, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych decyzji sąd administracyjny pozbawiony jest prawa do dokonywania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego. Bada jedynie czy prawo, zarówno procesowe, jak i materialne nie zostało naruszone i w przypadku stwierdzenia naruszeń, o jakich mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. – skargę uwzględnia; przy braku naruszeń prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddala sporządzając uzasadnienie, z urzędu lub na wniosek, zgodnie z wymogami przepisu art.141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc tak pojmowaną normę ustrojową do zaskarżanego skargą kasacyjną wyroku stwierdzić należy, że Sąd I instancji skargę rozpoznał, a więc nie uchylił się od dokonania kontroli decyzji organów administracyjnych i stosując kryterium zgodności z prawem wydał wyrok, a rozstrzygnięcie swe uzasadnił. Wobec tego nie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy rażącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tej treści zarzutem łączy się kolejna podstawa kasacyjna, a to rażące naruszenie art. 105 § 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie.

Wniesienie przez skarżących skargi stanowiło wszczęcie postępowania sądowego, a wynikające z przepisu art. 134 P.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi oznaczało, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego stała się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Badając więc legalność zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi i podniesionych w niej zarzutów, sąd administracyjny miał obowiązek nawiązać do materialnego stosunku administracyjno-prawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji, a także do podstępowania poprzedzającego decyzję. Rezultatem przeprowadzonej kontroli, której granice wyznaczała jedynie konkretna sprawa, był wyrok w swej treści oddalający skargę, z motywami zawartymi w pisemnym uzasadnieniu.

W realiach sprawy Sąd I instancji, wbrew skardze kasacyjnej nie uchybił powyższemu przepisowi i dokonał kompleksowej oceny zarówno postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, jak również podjętego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. Przede wszystkim wskazał na bezsporną okoliczność dotyczącą pozostawania w dniu 31 grudnia 1998r. nieruchomości oznaczonej nr [...] we władaniu Gminy Miasta Zamość, jako terenu zajętego pod drogę publiczną – ulicę [...]. Przy niekwestionowanej przez strony dacie wystąpienia o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, co nastąpiło wnioskami z dnia [...] marca 2006r. oraz [...] kwietnia 2006r., wskazał na przepisy prawa materialnego, wedle których sprawa została rozstrzygnięta, przy czym podstawa prawna, która mogła stanowić podstawę wypłaty odszkodowania została prawidłowo podana. Ustalony i w istocie bezsporny stan faktyczny rozpatrzony został w aspekcie przepisu art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast w myśl ustępu 4 tegoż artykułu, odszkodowanie (...) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 - Dz. U. Nr 169, poz.1782).

Ponieważ wniosek o odszkodowanie złożony został po dniu 31 grudnia 2005r., dlatego trafnie Sąd I instancji przyjął, że roszczenie o wypłatę odszkodowania wygasło. Powyższego nie mogła zmienić decyzja z dnia [...] lutego 2006r. którą Wojewoda Lubelski orzekł, że z dniem 1 stycznia 1999r. działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiąca własność J. M. stała się z mocy prawa własnością Gminy Zamość. Decyzja ta miała bowiem charakter deklaratoryjny i nie mogła mieć wpływu na wynikający z ustawy termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. W konsekwencji postępowanie o wypłatę odszkodowania stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdyż brak było podstaw do podjęcia merytorycznej decyzji (roszczenie wygasło).

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art.184 P.p.s.a.