Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi D.Z. na przewlekłe prowadzenie przez Rektora Akademii Sztuk Pięknych w [...] postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 8 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. D. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Akademii Sztuk Pięknych w [...] (dalej jako Rektor ASP) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2017 r.

Stwierdzając, iż w zakreślonym przez Rektora ASP na załatwienia sprawy terminie (do dnia [...] kwietnia 2017 r.) żądana informacja publiczna nie został udostępniona, skarżący zarzucił wskazanemu organowi przewlekłe działanie z naruszeniem:

1) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji,

2) art.13 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem w przewidzianym ustawowo terminie czternastu dni,

3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpatrzenie wniosku skarżącego w przewidzianej prawem formie,

4) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ww. ustawy, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w przewidzianym terminie.

W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Rektora ASP do niezwłocznego przedstawienia wnioskowanej w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentacji oraz wymierzenie Rektorowi ASP w [...] grzywny w wysokości tysiąca złotych za każdy dzień zwłoki, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rektor ASP wniósł o jej odrzucenie, albowiem przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie jej oddalenie.

W uzasadnieniu powyższego pisma procesowego Reaktor ASP wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący wniósł o wydanie kopii: 1) projektu badawczego ASP i [...]: "[...]" oraz sprawozdania z jego wykonania, 2) projektu: "[...]" wraz ze sprawozdaniem z jego wykonania. ASP w [...] podjęła działania sprawdzające, mające na celu odszukanie wnioskowanych dokumentów. Wstępnie zauważono, iż przedmiotowe projekty mogły mieć miejsce około 10 lat temu. W związku z faktem nieodnalezienia akt w terminie 14 dni, ASP na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczne, poinformowała skarżącego o przedłużeniu terminu udostępnienia wnioskowanych informacji i przyczynach tego stanu rzeczy.

W zakreślonym do załatwienia sprawy terminie – do dnia [...] kwietnia 2017 r. – ASP przeszukiwała swoje zasoby i ostatecznie ustaliła, iż żądanych informacji nie posiada. Jak ustalono najprawdopodobniejszą przyczyną nieposiadania ww. dokumentów mogło być zalanie archiwum Akademii Sztuk Pięknych w [...] i utracenie żądanych dokumentów, na co wskazują: notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2014 r. i pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. z przeprowadzonej ekspertyzy pracownika Archiwum Państwowego w [...] (załączonych do odpowiedzi na skargę). Organ o wynikach poszukiwania dokumentów poinformował skarżącego. Skarżący zaś w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniósł skargę na przewlekłość postępowania.

Rektor ASP nawiązując do wniosku o oddalenie skargi podniósł, iż w przedstawionym powyżej stanie sprawy nie można mówić o bezczynności czy przewlekaniu postępowania administracyjnego. ASP dołożyła wszelkiej staranności w celu wyjaśnienia sprawy. Przedłużenie terminu miało na celu zrealizowanie wniosku skarżącego, tj. przedstawienie mu żądanych dokumentów. Ostatecznie jednak ustalono, iż dokumentów tych ASP nie posiada i nie może ich przedstawić z przyczyn od niej niezależnych. Dokumenty przedstawione w złożonym przez skarżącego wniosku dotyczyły projektów realizowanych około 10 lat temu, które zostały utracone wskutek działania siły wyższej.

Rektor ASP podkreślił, iż w tym stanie rzeczy nie można mówić o bezczynności czy przewlekaniu postępowania. ASP dołożyła wszelkiej staranności w celu wyjaśnienia sprawy. Przedłużenie terminu miało na celu zrealizowanie wniosku skarżącego, nie zaś przewlekanie sprawy. Sam skarżący przyczynia się do rozpatrywania jego wniosków w wydłużonym terminie. W okresie 6 miesięcy złożył on około 50 wniosków o dostęp do informacji publicznej. W jednej ze spraw ASP udostępniła około 1000 stron zanonimizowanych dokumentów, obejmujących protokoły z okresu 6 lat. Działania skarżącego, w ocenie ASP, mają na celu zdestabilizowanie normalnego działania ASP i są składane wyłącznie w celu realizacji prywatnego interesu skarżącego, który to kilkukrotnie wychodził z propozycją "ugody", którą ASP odbiera jako próbę wymuszenia korzystnych dIa skarżącego decyzji. W tym kontekście należy uznać, iż skarżący nadużywa prawa ustanowionego ustawą o dostępie do informacji publicznej, w celu osiągnięcia prywatnych korzyści.

Organ końcowo podkreślił, iż ewentualny wyrok sądu administracyjnego nakazujący wydanie dokumentów, w świetle ich nieposiadania przez ASP, będzie niewykonalny.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę Rektora ASP podnosząc m.in., iż organ na podstawie dokumentacji księgowej, w tym zapisów w księgach rachunkowych, może odtworzyć sprawozdanie, o które wnosił skarżący, lub odszukać jego pierwowzór w zapisach znajdujących się na twardych dyskach komputerów organu, alternatywnie może zwrócić się do podmiotu do którego było składane sprawozdanie o przesłanie jego kopii. A zatem nie można przyjąć, iż skoro organ zaniedbał dochowania staranności w przechowywaniu dokumentacji to nie może jej odtworzyć lub pozyskać w sposób wymieniony powyżej. Tym samym organ ma możliwość wykonania ewentualnego wyroku Sądu. Zakreślenie terminu przez Sąd na dostarczenie wnioskowanych dokumentów i nałożenie na Rektora ASP w [...] kary za zwłokę w wykonaniu wyroku Sąd, któremu zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności spowoduje, iż Rektor ASP niezwłocznie zdobędzie lub odtworzy zaginione dokumenty w szczególności, iż kwota którą otrzymały projekty, w którym partycypował organ wynosiła kilka milionów złotych. Skarżący odnosi wrażenie, iż organ próbuje zatrzeć lub ukryć dane, które mogłyby w niekorzystny sposób przedstawić Rektora ASP lub jego pracowników, współpracowników, lub podwykonawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Rektora ASP o odrzucenie skargi należy stwierdzić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Nie przewiduje tego bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej, a w odniesieniu do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje środka zaskarżania również ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) - zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 462/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.

Przedmiotem skargi D. Z. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora ASAP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Rzeczony wniosek obejmował wydanie kopii: 1) projektu badawczego ASP i [...]: "[...]" oraz sprawozdania z jego wykonania, 2) projektu: "[...]" wraz ze sprawozdaniem z jego wykonania.

Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została kompleksowo unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Wspomniana ustawa przewiduje różne formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też pisemnie poinformować, iż wnioskowanej informacji publicznej nie posiada (w myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji) albo pisemnie poinformować, iż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub dostępna jest w innym trybie (art. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy niniejszej, skład orzekający po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego stwierdził, że podnoszony przez skarżącego zarzut przewlekłości postępowania w udostępnieniu informacji publicznej jest chybiony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia go w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Innymi słowy, chodzi tu o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwiania sprawy (vide: wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 2618/16 – Lex nr 2240963, WSA w Warszawie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1133/15 – Lex nr 2148528, Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 59/16 – Lex nr 2152151).

Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu [...] lutego 2017 r. zwrócił się do organu o udostępnienie kopii 2 projektów oraz sprawozdań z ich wykonania. W dniu [...] lutego 2017 r. (w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) skarżącego pisemnie poinformowano, iż w związku z żądaniem dokumentacji z przed 10 lat (archiwalnej), wniosek ten zostanie rozpatrzony w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. 8 kwietnia 2017 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wnioskodawcę poinformowano, iż w zasobach ASP nie zostały odnalezione dokumenty, o które skarżący wnosił, a prawdopodobną przyczyną stwierdzonego stanu rzeczy było zniszczenie części archiwum wskutek siły wyższej (dwukrotnego zalania pomieszczeń magazynowych ASP).

Wobec powyższego niespornym jest, że w terminie zakreślonym przepisami u.d.i.p. Rektora ASP dokonał ustaleń pozwalających przyjąć, iż nie dysponuje wnioskowanymi przez stronę dokumentami, w związku z czym nie mógł też ich udostępnić. Podkreślenia wymaga, iż udostępnieniu mogą podlegać jedynie informacje będące w posiadaniu podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Tryb dostępu do informacji publicznej nie służby do odtworzenia utraconych dokumentów, co zdaje się postulować skarżący w swych pismach procesowych. Informacja publiczna to sfera fatów i bez względu na przyczyny (zawinione, bądź nie), musi mieć postać materialną (faktycznie istnieć), aby mogła zostać wnioskodawcy udostępniona.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy, ocenianym na dzień wniesienia skargi do tutejszego sądu oraz w dacie rozpoznawania sprawy niniejszej nie sposób postawić organowi zarzutu przewlekłości postępowania.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia, iż w świetle brzmienia art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., postępowanie dotyczące udzielania informacji publicznej charakteryzuje się szybkością i niskim stopniem sformalizowania i co do zasady, proces ten nie może przekroczyć 14 dni. Jednakże w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku musi nastąpić jakakolwiek reakcja ze strony podmiotu zobowiązanego, milczenie bowiem oznacza bezczynność już po upływie 14 dni. Wnioskodawca ma prawo oczekiwać, że w tym czasie nastąpi merytoryczne rozstrzygnięcie jego wniosku. Brak jakiegokolwiek działania ze strony podmiotu zobowiązanego w okresie 14 dni powoduje, że mamy do czynienia z bezczynnością w zakresie realizacji wniosku. Jednakże w okresie 14 dni powinna nastąpić któraś z możliwych reakcji na wniosek po stronie podmiotu zobowiązanego: 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) poinformowanie, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji; 3) poinformowanie, że zdaniem podmiotu zobowiązanego przedmiot żądania nie dotyczy informacji publicznej; 4) poinformowanie, że dostęp do informacji publicznej regulowany jest przepisami szczególnymi (zob. art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 5) odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wynikającą z ustaw szczególnych; 6) odmowa udostępnienia przetworzonej informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); 7) umorzenie postępowania ze względu na brak możliwości zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy co do formy i sposobu udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli realizacja wniosku wymaga podjęcia kolejnych czynności, których nie udało się zrealizować w terminie 14 dni, należy dokonać przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Powiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy może nastąpić kilkukrotnie, nie może jednak powodować przekroczenia terminu granicznego załatwienia sprawy, jaki wyznaczył ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podanie uzasadnionych powodów przedłużenia terminu realizacji wniosku, a takie organ wskazał w niniejszej sprawie, uwalniają go od zarzutu przewlekłości postępowania, a tym bardziej bezczynności, albowiem z uwagi charakter żądanej informacji i konieczność poszukiwania dokumentów w zasobach archiwalnych nie sposób zarzucił organowi, iż w sposób nieuzasadniony zwlekał z udzieleniem odpowiedzi na wniosek.

Zatem zarzuty skargi, jak i wnioski w niej zawarte nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie Sądu działanie Reaktora ASP odpowiadało prawu, wobec czego brak jest podstaw, ażeby twierdzić - jak czyni to skarżący - że w realiach rozpoznawanej sprawy miała miejsce przewlekłość w udostępnieniu informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.