Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru rozbudowy ganku i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego B.P.-M. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu.

Dnia 26 kwietnia 2017 r. J.L. zgłosił Prezydentowi Miasta jako organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar przystąpienia do rozbudowy istniejącej altany poprzez zadaszenie tarasu na działce nr [...] położonej w [...]. Zadaszenie miało zostać wykonane systemem gospodarczym we własnym zakresie, z materiałów drewnianych. Rozbudowa została zaplanowana na istniejącym tarasie o wymiarach 250 na 300 cm. Do wniosku załączono wypełniony formularz oświadczenia o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapa sytuacyjno-wysokościowa terenu z oznaczeniem granic inwestycji, szczegółowy opis zamierzenia budowlanego, jego szkic oraz fotografie przedstawiające przedmiotowy taras.

W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tzn. czy inwestor posiada zgodę współwłaścicieli działki na planowane roboty budowlane, wskazanie nazwy inwestycji zgodnie z przepisami prawa budowlanego, określenie odległości projektowanej rozbudowy od krawędzi jezdni (oraz w razie konieczności przedłożenie ewentualnej zgody zarządcy drogi), podanie czy zadaszenie będzie konstrukcyjnie połączone ze ścianą istniejącego budynku, określenie liczby budynków gospodarczych oraz przydomowych ganków i oranżerii na działce, pismem z dnia [...] maja 2017 r. inwestor podał m.in., iż rozbudowa dotyczy istniejącej już altany (ogrodu zimowego), planowana jest na podstawie art. 29 ust. 2 prawa budowlanego i w ten sposób powinna być kwalifikowana przez organy administracyjne. Dokument poświadczający posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor przedstawił w swoim pierwszym piśmie. Altana będzie w całości drewniana, zadaszenie będzie połączone z istniejąca już altaną oraz pokryte papą. Na działce o powierzchni 3643 m² znajdują się cztery ganki oraz dwie drewniane komórki na opał. Odległość od krawędzi jezdni do altany będzie wynosiła ok. 6 m.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 oraz art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – dalej jako u.p.b.) zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do opisanej wyżej rozbudowy oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że inwestor nie uzupełnił pomimo wcześniejszego stosownego wezwania wszystkich wymogów zgłoszenia. W przedłożonym oświadczeniu nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które w przypadku wspólnoty mieszkaniowej stanowi uchwała tej wspólnoty, nie określił jednoznacznie nazwy inwestycji, posługując się w zgłoszeniu oraz piśmie uzupełniającym różnymi pojęciami, takimi jak altana, ogród zimowy, zadaszenie tarasu. Tymczasem z przedstawionej dokumentacji wynika, iż przedmiotem zgłoszenia jest rozbudowa istniejącego tarasu.

Ponadto budynek przy ul. [...] ujęty jest w ewidencji zabytków. Tymczasem w myśl art. 39 ust. 3 u.p.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie to wymagane jest w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy prawa nie przewidują takiego obowiązku w odniesieniu do robót budowlanych wymagających zgłoszenia. Odmienne traktowanie obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków w zależności od zakresu robót budowlanych może prowadzić do pogorszenia stanu zabytku oraz zniszczenia jego wartości historycznej. Budynek ten jest obiektem historycznym z elewacjami ozdobionymi detalem architektonicznym. Ze względów konserwatorskich rozbudowa istniejącego zadaszenia przylegającego do elewacji frontowej może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku. Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji oraz przedłożenie kompletu dokumentów wymaganych przez art. 33 ust. 2 prawa budowlanego zapewni możliwość oceny i uzgodnienia zakresu robót z właściwym konserwatorem zabytków na podstawie art. 39 ust. 3 u.p.b.

Od powyższej decyzji J.L. wniósł odwołanie, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając niezgodne ze stanem rzeczywistym przyjęcie, iż budynek przy ul. [...] jest wpisany do ewidencji zabytków oraz znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta. Podkreślił, że planowana inwestycja mieści się w zakresie regulacji art. 29 ust. 2 u.p.b. może zostać zrealizowana na podstawie zgłoszenia, które zostało już dokonane. Planowana inwestycja nie stanowi rozbudowy ganku, lecz rozbudowę istniejącej altany (zadaszenie istniejącego tarasu). Ponadto organ I instancji błędnie przyjął, że inwestor nie wykazał posiadania prawa do nieruchomością na cele budowlane, gdyż prawo to jest konsekwencją prawa własności i użytkowania wieczystego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia polegające na niewskazaniu dowodów, na których oparł się organ pierwszej instancji, art. 8 k.p.a. poprzez zmianę poglądu co do charakteru zgłoszenia zamierzenia budowlanego bez uzasadnienia tej zmiany w decyzji oraz nie wyjaśnienia stanowiska organu co do wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. i przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zamiarem inwestora jest zadaszenie istniejącego tarasu, będącego częścią istniejącego budynku. Stanowi to jego rozbudowę i roboty nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nieruchomość ta znajduje się w wykazie obiektów wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W świetle art. 39 ust. 3 u.p.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż do czasu opracowania gminnej ewidencji zabytków powyższe uzgodnienia obowiązują dla obiektów i obszarów ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków i wyznaczonych do ujęcia w tej ewidencji. Wynika z tego, iż aby uzgodnić roboty budowlane z wojewódzkim konserwatorem zabytków, należy przeprowadzić procedurę pozwolenia na budowę.

Ponadto złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, które w przypadku wspólnoty mieszkaniowej stanowi uchwała tej wspólnoty, wzbudziło wątpliwość organu odwoławczego.

Sprzeciw organu I instancji został wniesiony w ustawowym terminie. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 5 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może w drodze decyzji wnieść sprzeciw, zaś w świetle art. 30 ust. 5c w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia w/w organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W świetle art. 30 ust. 5d u.p.b. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Termin ten biegnie od nowa od chwili uzupełnienia zgłoszenia.

Na powyższą decyzję Wojewody J.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu, co potwierdza m.in. treść art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zamierzenie budowlane ma bowiem zostać zrealizowane w obrębie nieruchomości lokalowej stanowiącej wyłączną własność skarżącego, nie zaś części wspólnej nieruchomości. Taras, który skarżący zamierza zadaszyć, służy wyłącznie jego potrzebom. Nie ma więc podstaw do traktowania tarasu jako części wspólnej nieruchomości. Opisywany budynek nie znajduje się w rejestrze zabytków, położony jest ok. 1,5 km od granic obszaru objętego ochroną konserwatorską.

Skarżący zauważył, że jeśli obiekt stanowi zabytek nieruchomy, który jest wpisany wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków (jak ma to miejsce w tym przypadku) oraz nie figuruje w rejestrze zabytków, wówczas inwestor nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma również obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy nieruchomościach wpisanych do gminnych ewidencji zabytków, który to wymóg dotyczy obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Skarżący natomiast chce wykonać prace przewidziane w art. 29 ust. 2 u.p.b., które wymagają jedynie zgłoszenia. Ponadto opisywany budynek nie jest położony na obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie uzupełniającym z dnia [...] października 2017 r. skarżący podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację wywodząc, iż planowane zamierzenie budowlane nie stanowi rozbudowy ganku lecz zadaszenie istniejącego tarasu, który nie stanowi części wspólnej budynku, zaś budynek nie jest ujęty w rejestrze zabytków tylko w gminnej ewidencji zabytków. Na realizację powyższego przedsięwzięcia nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz jedynie zgłoszenie i tego wymogu skarżący dopełnił. Skarżący podtrzymał swoją argumentację również na rozprawie.

Z ustaleń Sądu wynika dodatkowo, iż budynek położony na działce nr [...] w dacie wydania przez Prezydenta Miasta sprzeciwu wobec opisywanego zamierzenia budowlanego, tzn. w dniu [...] maja 2017 r., figurował w wykazie wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako punkt wyjścia rozważań prawnych w niniejszej sprawie należy przyjąć dokonanie kwalifikacji w świetle przepisów prawa budowlanego obiektu (a ściślej rzecz ujmując części budynku mieszkalnego) mającego stanowić przedmiot planowanej inwestycji. Ze względów wskazanych poniżej uznać należy, iż obiektem tym jest taras.

W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest legalnej definicji tarasu, zaś w języku potocznym taras opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III, str. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl).

Taras stanowi część budynku, co wynika z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Jak wynika z powyższego przepisu, kubatura tarasu obliczana do wysokości balustrady wliczana jest do kubatury brutto budynku. Stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie wartości użytkowych samego budynku. Objęty postępowaniem obiekt spełnia powyższe cechy.

Jak wynika z akt sprawy roboty budowlane objęte zgłoszeniem miały dotyczyć wykonania zadaszenia nad tarasem stanowiącym, jak wyżej wskazano, część budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym posiada swoje mieszkanie również strona skarżąca. Prace te miały polegać na wykonaniu zadaszenia nad tarasem, które jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, tj. opisu sposobu wykonania tego zadaszenia sporządzonego przez stronę, jak i z dokumentacji fotograficznej przedstawiającej m.in. fragment budynku mieszkalnego wraz z tarasem ma być oparty na drewnianych słupkach przymocowanych do tarasu oraz przylegać ma do ściany budynku. Prace te należy, zdaniem Sądu zakwalifikować jako przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 ust. 7a u.p.b. Prace te zmieniają bowiem parametry użytkowe i techniczne istniejącego budynku. Zmiana ta dotyczy zarówno zwiększenia powierzchni zadaszenia, budynku, jego modyfikacje poprzez wykonanie zadaszenia nad tarasem. Prace te nie zmieniają zdaniem Sądu charakterystycznych parametrów budynku (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości szerokości bądź liczby kondygnacji), o których mowa w art. 3 ust. 7a u.p.b., co by uzasadniał zakwalifikowanie tych prac jako rozbudowy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że prac objętych zamiarem wykonania przez inwestora nie można zakwalifikować jako wykonanie ganku. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji ganku. Uwzględniając jednak powszechne rozumienie tego pojęcia przyjąć należy, że ganek jest elementem budynku, który może występować jako przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryty daszkiem podparty słupkami, otwarta, lub zamknięta ścianami z oknami lub otwarty korytarz na zewnętrz budynku, łączący jego pomieszczenia. Takiego charakteru nie posiada objęte zamierzeniem inwestycyjnym zadaszenie tarasu od strony ogrodu.

Zgodnie z podstawową zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od powyższej zasady stanowi katalog budów i robót budowlanych, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Jest to katalog zamknięty. Nadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dokonując wykładni przepisów zawartych w art. 29-30 cytowanej ustawy, które określają wyjątki od zasady wyrażonej w art. 28 u.p.b. nie można stosować wykładni rozszerzającej. Przedstawione roboty budowlane jakie zamierzała wykonać strona w niniejszej sprawie nie zawierają się w katalogu budów i robót budowlanych określonych w art. 29 u.p.b.

Tym samym, już powyższe stanowić powinno wniesienie przez organ sprzeciwu, a tym samym stanowi podstawę oddalenia w niniejszej sprawie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie organy nadto stwierdziły, iż budynek mieszkalny jest objęty ochroną konserwatorską w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2004r. Nr 96, poz. 959 ze zm.). Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków noszącym datę [...] czerwca 2017 roku mówiącym, że budynek tej ujęty w wykazie obiektów wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak i w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2018 roku. Powyższe oznacza, że wykonanie przy budynku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a co wynika z art. 39 ust. 1 u.p.b. oraz z art. 36 ust. 1 i 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 30 ust. 7 u.p.b. właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 tegoż art. (w decyzji zgłaszającej sprzeciw) obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych , o których mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może spowodować m.in. pogorszenie stanu zachowania zabytków. Zdaniem Sądu, wykonanie zadaszenia nad tarasem w budynku mieszkalnym objętym ochroną konserwatorską uzasadnia podjęcie takiej decyzji. W takiej sytuacji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor musi uzyskać pozwolenie właściwego konserwatora zabytków na wykonanie danych robót budowlanych. Uzyskanie takiego pozwolenia stanowi gwarancję niepogarszania stanu zachowania zabytku, zapobiega nieuzasadnionej ingerencji w stan zabytku. Służy temu udział w procesie inwestycyjnym wyspecjalizowanego organu, jakim jest konserwator zabytków.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalono w całości.

O kosztach przyznanych pełnomocnikowi strony skarżącej tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - § 21 ust. 1 pkt 1 lit c. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.).