Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. przy udziale P.D. Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę L. do podjęcia czynności lub aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 28 maja 2012 r. w terminie 7 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty L. na rzecz skarżącej A.K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie opatrzonym datą 29 listopada 2012 r. A.K. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "czynności Starostwa Powiatowego w L. w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją". Skarżąca podniosła, że w postępowaniu tym została pominięta jako strona i z tego tytułu pozbawiono ją dostępu do informacji, a także nie mogła skorzystać ze środków odwoławczych. A.K. podała, że jest właścicielką działki nr [...] w P. , obok której, na działce nr [...], powstaje inwestycja budowlana. Skarżąca podkreśliła, że zwróciła się o wgląd do projektu celem uzyskania informacji dotyczących tej inwestycji, lecz w Starostwie Powiatowym w L odmówiono jej udzielenia tej informacji. Skarżąca wskazała, że jej liczne pisma pozostały bez odpowiedzi, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadził kontrolę przedmiotowej inwestycji, lecz nie poinformował o jej wynikach skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że nie sprzeciwia się samej inwestycji, lecz chce jedynie uzyskać informacje, w szczególności o usytuowaniu inwestycji na działce.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie ze względu na oczywistą bezzasadność. Starosta wskazał, że w odpowiedzi na pisma skarżącej z dnia 22 i 28 maja 2012 r. pismem z dnia 31 maja 2012 r. poinformował skarżącą, że w dniu 5 września 2011 r. wydane zostało pozwolenie na budowę dla inwestora w odniesieniu do działki [...] w P. , która graniczy z działką skarżącej. Jednakże, zdaniem Starosty, treść projektu budowlanego nie podlegała udostępnieniu, ponieważ nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Starosta powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 667/11. W ocenie Starosty, A.K. nie przysługiwało prawo wglądu do akt sprawy, ponieważ nie była stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta wskazał też, że skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 kpa. Organ podkreślił również, że skargi A.K. składane w trybie art. 227 kpa były dwukrotnie przedmiotem obrad Rady Powiatu. Wszystkie te okoliczności, zdaniem Starosty, przemawiały za odrzuceniem skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie za uznaniem, że organ nie pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącej o udostępnienie treści ww. projektu budowlanego.

W piśmie z dnia 29 maja 2013 r. A.K. sprecyzowała swoją skargę, wskazując, że dotyczy ona bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez Starostę L. postępowania w sprawie oznaczonej numerem [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w postaci udostępnienia projektu budowlanego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie obowiązku organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżącej informacje, których udostępnienia domagała się pismami z dnia 22 i 28 maja 2012 r., w tym w szczególności projekt budowlany – stanowiący integralną część decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, bądź decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu – były informacją publiczną, której Starosta do dnia wniesienia skargi nie udostępnił. Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Opolu z 4 października 2011 r. sygn. II SAB/Op 33/2011 oraz przytoczone w tym wyroku inne orzeczenia sądów administracyjnych, w których orzeczono, że treść projektu budowlanego jest informacją publiczną.

Ustosunkowując się do sprecyzowanej skargi, Starosta L. wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie treść projektu budowlanego nie stanowi informacji publicznej, a więc organ nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku A.K. . Starosta podkreślił, że zaliczenie informacji, o którą wnioskowała skarżąca, do kategorii informacji publicznej i udostępnienie projektu budowlanego prywatnego inwestora, zawierającego wszelkie techniczne szczegóły realizowanej przez niego inwestycji, stanowiłoby, w ocenie organu nadmierną ingerencję w prywatność osoby fizycznej i mogłoby pociągnąć za sobą daleko idące skutki, chociażby w postaci narażenia na niebezpieczeństwo jej samej i jej mienia.

Prokurator Rejonowy w L. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Podkreślić trzeba, że prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej "udip". W myśl przepisu art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 udip, który to przepis w ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze do informacji publicznej zalicza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć".

W świetle przytoczonych przepisów Konstytucji RP oraz udip w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Zwrócić też należy uwagę, że dokumentem urzędowym w rozumieniu udip jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 udip).

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana przez organ architektoniczno - budowlany, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 udip oraz, że decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip (np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SAB/Lu 19/06). Stosownie do art. 34 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, że projekt ten stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego. To zaś prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest nie tylko sama decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, lecz także zatwierdzony projekt budowlany, który podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie udip. Błędne jest stanowisko Starosty L. wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz wielokrotnie powtarzane przez ten organ w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Starosta błędnie odczytał pojęcie informacji publicznej w odniesieniu do projektu budowlanego, a ponadto nie dostrzegł, że stanowisko sądów administracyjnych zaliczające projekt budowlany do informacji publicznej jest obecnie ugruntowane i potwierdzone w licznych orzeczeniach. Jako przykłady należy powołać wyroki NSA z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08 i z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3073/12, a także wyroki WSA w Poznaniu z 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 656/07, WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12, WSA w Gorzowie Wlkp z 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Go 41/12, WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 319/13 oraz WSA w Krakowie z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1393/12 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić trzeba, że stwierdzenie, iż projekt budowlany jest informacją publiczną było jedyną, konieczną i wystarczającą, przesłanką do jego udostępnienia w trybie udip i dlatego skarżąca nie musiała wykazywać swego interesu w tym zakresie, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 udip, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazywania interesu prawnego lub faktycznego.

Należy również odnieść się do stanowiska Starosty L. , który faktyczną odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej (nie wydał bowiem decyzji o odmowie udostepnienia informacji) uzasadnił treścią art. 5 ust. 2 udip, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, organ nie wykazał jednak, w jaki sposób udostępnienie konkretnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 5 września 2011 r. mogłoby naruszać prywatność właściciela tej nieruchomości. Starosta powołał się na jeden z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie odnosząc go jednak do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zwrócić też należy uwagę, że stanowisko wyrażone w powołanym przez organy wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt: II SA/Bd 699/08 jest bardzo ogólne i nie zawiera szczegółowej argumentacji. Wyrażono w nim generalny pogląd, że "projekty zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmująca posadowienie budynków związana z pozwoleniami na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie będącym osobami publicznymi pomimo tego, że jest informacją publiczną, to prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której tych pozwoleń udzielono. Dokumenty te nie mogą być w tej sytuacji udostępniane osobom trzecim. Odmienne stanowisko pociągałoby za sobą daleko idące skutki chociażby w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej". Poglądu tego, gdyby miał być rozumiany jako generalna zasada nie można w żaden sposób zaakceptować - oznaczałby bowiem m.in. również i to, że gwarantowane stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prawo wglądu do całości akt postępowania, w tym zapoznania się z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym, projektu zagospodarowania terenu) jest równoznaczne z "daleko idącymi skutkami w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej", przy czym argument "daleko idących skutków w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej" nie może być jako bardzo ogólny i nieprecyzyjny uzasadnieniem zastosowania wyjątku od zasady dostępu do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Starosta poprzez błędne odniesienie konstytucyjnej oraz ustawowej definicji informacji publicznej i powołując się na zbyt ogólnie rozumiane pojęcie "prywatności osoby fizycznej", naruszył prawo skarżącej do uzyskania informacji publicznej przejawiające się w możliwości zapoznania się z treścią projektu budowlanego inwestycji usytuowanej na nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką skarżącej. Zwrócić też należy uwagę, że błędne odczytanie przez Starostę przepisów udip doprowadziło do zupełnie zbędnego wszczęcia i przeciągnięcia procedur urzędowych, a także skutkowało prowadzeniem rozbudowanej korespondencji w sytuacji, gdy celem skarżącej było jedynie uzyskanie ogólnej informacji o inwestycji budowlanej realizowanej na sąsiedniej działce. Tymczasem zwrócić należy uwagę, że regulacje zawarte w udip, a zwłaszcza art. 13, jednoznacznie wskazują, iż zamiarem ustawodawcy było takie uregulowanie trybu udzielania informacji publicznej przez organy administracji, by było to postępowanie jak najbardziej odformalizowane oraz toczące się bez zbędnej zwłoki. Dlatego też zasadą jest udzielanie informacji publicznej w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub w uzasadnionych przypadkach w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Starosta L. był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej zgodnie z jej żądaniem zawartym w pismach z dnia 22 i 28 maja 2012 r. O ile w sposób ogólny poinformowano skarżącą o wydaniu pozwolenia na budowę, o co wnosiła w piśmie z dnia 22 maja 2012 r., to organ nie udzielił informacji, o którą zwróciła się wnioskiem z dnia 28 maja 2012 r. ("wgląd do projektu budowlanego") ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji publicznej. Organ pozostawał więc w bezczynności. Dlatego też Sąd orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Sąd uznał jednak, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Starosta w swoich działaniach kierował się wadliwą wykładnią przepisów prawa regulujących tą materię. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej Starosta zobowiązany będzie do kierowania się interpretacją przepisów udip przedstawioną powyżej.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w związku z art. 205 § 2 ppsa. Skarżąca była w sprawie reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, a więc wysokość przyznanych kosztów ustalono na podstawie art. 223 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Kwotę 240 zł powiększono o 17 zł tytułem zwrotu opłaty od udzielonego pełnomocnictwa procesowego oraz 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.