Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. N. i L. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 297/21 o odrzuceniu skarg W. N. i L. W. na uchwałę Rady Gminy Złota z dnia 20 lutego 2020 r., nr XV/116/2020 w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej postanawia: oddalić skargi kasacyjne.

Postanowieniem z 31 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Kielcach odrzucił skargi W. N. i L. W. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] , w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] lutego 2020 r. Rada Gminy Z. pojęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w M. w Szkołę Filialną im. [...] w M. o stopniu organizacyjnym klas I-III z oddziałem przedszkolnym. Podstawę uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g.") w zw. z art. 89 ust. 1 i 9 i art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082; zwanej dalej "Prawo oświatowe"). W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że zamierza się z dniem 31 sierpnia 2021 r. dokonać przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w M. o stopniu organizacyjnym klas I-VIII z oddziałem przedszkolnym w Szkołę Filialną im. [...] w M. obejmującą strukturą organizacyjną klasy I-III z oddziałem przedszkolnym, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w Z. w Zespole Placówek Oświatowych w Z..

Skargi na powyższą uchwałę wnieśli W. N. i L. W., podnosząc, że jako rodzice uczniów uczęszczających do szkoły, której dotyczy zaskarżona uchwała (zamiar przekształcenia szkoły), posiadają legitymację do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała realizowała obowiązek wynikający z normy zawartej w zdaniu drugim art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu gminy stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd ten podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego, akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli takiego aktu jest natomiast spełnienie warunku, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., czyli stwierdzenie, że narusza on interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tak rozumiana legitymacja skargowa służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że akt ten godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność danego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący upatrują swój interes prawny w tym, że są rodzicami dzieci uczęszczających do szkoły, co do której rada gminy podjęła zamiar przekształcenia. Wyjaśnił, że uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15, z 18 lipca 2013 r., I OSK 747/13; postanowienia WSA: w Rzeszowie z 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 671/20; w Kielcach z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 265/17). Akty takie nie są skierowane do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego i nie wpływają na sytuację prawną żadnych mieszkańców gminy. Sąd ten podkreślił, że przekształcenie publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, różniącym się od trybu likwidacji innych jednostek organizacyjnych. Za podstawową szczególną cechę likwidacji (przekształcenia) szkół należy uznać dwuetapowość procedury likwidacyjnej. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji (przekształcenia) określonej szkoły lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację (przekształcenie) szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu likwidacyjnego. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia w przyszłości działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa uchwała w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w M. w Szkołę Filialną im. [...] w M. o stopniu organizacyjnym klas I-III z oddziałem przedszkolnym, dopiero otwiera proces przekształcenia szkoły. Nie może więc naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., aby można było skutecznie zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu. Jest to bowiem pierwszy etap procedury, a właściwe przekształcenie nastąpi dopiero na podstawie odrębnej uchwały, podjętej na podstawie art. 89 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa oświatowego. Zabezpieczenie interesów rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, która ma być przekształcona, dotyczących poszanowania gwarancji proceduralnych przysługujących takim rodzicom z mocy art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, następuje w postępowaniu dotyczącym przekształcenia szkoły. W takim postępowaniu konieczne jest między innymi zawiadomienie rodziców uczniów o podjętym już zamiarze przekształcenia szkoły, na 6 miesięcy przed terminem tego przekształcenia, co podlega kontroli sądu w razie zaskarżenia uchwały, w wyniku której dochodzi już do przekształcenia. Nie można zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie w jakikolwiek sposób zostały naruszone interesy skarżących, będących rodzicami dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w M., gdyż na obecnym etapie postępowania nie wykazali oni swojej legitymacji skargowej w sprawie (por. także wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013 r., I OSK 747/13).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wywiedli skarżący reprezentowani przez adwokata, zaskarżając je w całości. Wnieśli o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Nadto wnieśli o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwały intencyjne związane z zamiarem przekształcenia szkoły nie mieszczą się w ramach pojęcia aktu (uchwały) organu gminy podjętego "w sprawie z zakresu administracji publicznej" i jako akt otwierający proces przekształcenia szkoły nie mogą naruszać czyichkolwiek interesów prawnych, w sytuacji gdy uchwały te w sposób bezpośredni dotyczą rodziców uczniów reorganizowanej szkoły i obowiązku ich skutecznego poinformowania o zamierzonych działaniach z zakresu edukacji publicznej, a zatem wpływają na ich interes prawny;

- art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rodzicom dzieci uczęszczającym do reorganizowanej szkoły nie przysługuje legitymacja skargowa w zakresie zaskarżenia uchwał intencyjnych, w sytuacji gdy uchwały te należą do aktów z zakresu administracji publicznej a wskutek ich podjęcia zostały naruszone bezpośrednio interesy rodziców dzieci reorganizowanej szkoły.

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, albowiem skarżący posiadają legitymację jako rodzice reorganizowanej szkoły do zaskarżania uchwały intencyjnej podjętej z zakresu administracji publicznej a naruszającej ich interesy w zakresie edukacji publicznej ich dzieci, gdyż przekształcenie pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez niepełnoletnich uczniów obowiązku nauki.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych skarżący rozwinęli powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skarg kasacyjnych na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym.

Skargi kasacyjne nie są zasadne, bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] , w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej, która została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h i pkt 15 u.s.g. w zw. z art. art. 89 ust. 1 i 9 i art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego. Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 89 ust. 1 i 9 Prawa oświatowego, zgodnie z którym szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

Wyżej powołane przepisy ustanawiają więc zasady i tryb postępowania zmierzającego do przekształcenia szkoły (określają etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania). Z treści ww. przepisów wynika, że przekształcenie szkół publicznych lub placówek następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia określonej szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki.

W trafnie powołanej przez Sąd pierwszej instancji uchwale siedmiu sędziów z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w piśmiennictwie nie ma opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Wskazał, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, jednak nie przesądza to jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Stwierdził, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły będzie nienormatywnym aktem generalnym, a uchwała o likwidacji szkoły - aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę

w pełni podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że przekształcenie szkół publicznych i placówek następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że pierwszym etapem przedmiotowej procedury jest podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia określonej szkoły lub placówki. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki. W trafnie powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Jego podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego.

Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły dopiero otwiera proces jej przekształcenia, uznać należało, że nie narusza ona interesów prawnych skarżących kasacyjnie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jej przedmiotem jest wyłącznie informacja o istnieniu określonego zamiaru, która nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Informuje, że w przyszłości może zostać wydana odrębna uchwała o przekształceniu szkoły. Omawiany interes prawny skarżących musi być zaś konkretny, indywidualny oraz aktualny.

W art. 101 ust. 1 u.s.g. mowa jest bowiem o naruszonym interesie prawnym, nie zaś o możliwym zagrożeniu naruszenia tego interesu w przyszłości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował i dokonał zgodnej z prawem wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 89 ust. 1 i 9 Prawa oświatowego, co skutkowało prawidłowym przyjęciem, że skarżący nie legitymują się w niniejszej sprawie interesem prawnym. W konsekwencji Sąd ten prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzucił przedmiotową skargę. Bezzasadne okazały się więc zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego: art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego: art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.