Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] o odmowie zatwierdzenia S. R. regulaminu strzelnicy w miejscowości M. na działce nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organy wskazały przepisy art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r., poz. 284 ze zm.), dalej: u.b.a.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie toczyło się na wniosek S. R. złożony w dniu 31 stycznia 2019 r., do którego dołączono projekt regulaminu strzelnicy, wzór książki rejestru pobytu na strzelnicy oraz pismo GINB z dnia 3 grudnia 2018 r. zawierające odpowiedź na wystąpienie wnioskodawcy z dnia 29 listopada 2018 r.

Po wpłynięciu wniosku, prowadzący postępowanie w pierwszej instancji Wójt wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do usunięcia jego braków formalnych przez przedłożenie: kserokopii decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy, wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę bądź zgód, uzgodnień właściwych organów lub innych dostępnych wnioskodawcy dokumentów odnośnie lokalizacji strzelnicy w danym miejscu z zachowaniem wymogów ochrony środowiska oraz wykluczeniem możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska na strzelnicy, planu strzelnicy z oznaczeniem: stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacyjnych, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, ze wskazaniem miejsca gromadzenia odpadów, wykazu sygnałów alarmowych, informacji o możliwości i sposobie połączenia się z najbliższym punktem pomocy medycznej, dokumentu potwierdzającego odbycie stosownego przeszkolenia w zakresie prowadzenia strzelania oraz udzielania pomocy medycznej.

W piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. wnioskodawca wyjaśnił, że w jego ocenie wezwanie nie znajduje podstaw prawnych.

Następnie organ pierwszej instancji uzyskał od PINB w B. P. oraz Starosty Powiatowego w B. P. informację, że organy te nie podejmowały na wniosek inwestora czynności w stosunku do strzelnicy. Włączył także do akt sprawy zdjęcia spornego terenu (k. 26-31 akt adm.).

W odpowiedzi na zawiadomienie wystosowane na podstawie art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. inwestor wyjaśnił, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie musi być poprzedzone uzyskaniem zgód właściwych organów, bowiem nie przewidują tego przepisy prawa. Sporna strzelnica nie jest obiektem budowlanym, nie powstanie bowiem "z użyciem wyrobów budowlanych" ale w wyniku usypania z ziemi wałów o wysokości około 4 m ponad poziom gruntu, co uniemożliwi wydostanie się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni zgodnie z regulaminem strzelnicy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wójt odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów potwierdzających legalną lokalizację strzelnicy, w tym niewykazanie uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) na realizację obiektu budowlanego, którym jest strzelnica (art. 3 pkt 3 P.b.). Powołał się na treść uzasadnienia decyzji SKO w B. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] (decyzji tej nie załączył), w którym – jak twierdzi - wskazano na możliwość zatwierdzenia regulaminu strzelnicy istniejącej a nie dopiero planowanej. Wskazał, że dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy dowodzi podjęcia prac budowlanych na spornej działce, jednakże nie wiadomo czego te prace dotyczą, bowiem właściwe służby (Starostwo Powiatowe, Nadzór Budowlany) nie mają na ten temat informacji. Także inwestor nie wskazał, że prowadzi roboty budowlane lub złożył wnioski celem uzyskania stosownych zgód na realizację strzelnicy. Brak jest podstaw do ustalenia, że strzelnica istnieje zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem organu pierwszej instancji, z przepisu art. 46 ust. 2 u.b.a. oraz z treści wzorcowego regulaminu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000r. nr 18, poz. 234 ze zm.) wynika, że regulamin strzelnicy reguluje jeden z aspektów powstania i działania strzelnicy, tj. kwestię jej zorganizowania. Z art. 46 ust. 1 u.b.a. wynika natomiast, że zachowanie wymogów ochrony środowiska oraz wykluczenie możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska na strzelnicy, powinno być osiągnięte nie tylko przez odpowiednie zorganizowanie, ale także przez odpowiednie (zgodne z prawem) zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1462/17 Wójt wskazał, że regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, w tym przypadku działki leśnej, która nie jest strzelnicą. Inwestor wnosi o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jako obiektu potencjalnego a nie istniejącego. Dopiero jednak zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następujące po uzyskaniu formalnych zgód czyni z obiektu miejsce legalnego używania broni.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. R. Zarzucił naruszenie:

1) art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie obowiązków nieprzewidzianych przepisami prawa;

2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: a) niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. przepisów prawa materialnego uprawniających do wniosku, że strzelnica zawsze musi być obiektem budowlanym, b) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewykazanie, że z przepisów art. 46 i 47 u.b.a. wynika, iż strzelnica musi być obiektem budowlanym w rozumieniu P.b., co wobec braku posadowienia na działce nr [...] obiektu budowlanego stanowiło podstawę odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy;

4) art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.b.a. poprzez niezasadnie przyjęcie, że strzelnica zawsze musi być obiektem budowlanym wybudowanym przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, w sytuacji gdy z przepisu nie wynika taki obowiązek.

Odwołujący się wskazał, że brak jest normatywnej definicji strzelnicy oraz normatywnych zasad organizowania i funkcjonowania strzelnic. Z treści art. 46 i art. 47 u.b.a. wynika, że decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy powinna zostać podjęta po analizie postanowień regulaminu i ocenie ich zgodności z regulaminem wzorcowym, bez konieczności spełnienia dodatkowych warunków, bowiem tych przepisy prawa nie przewidują. Wskazał na wyrok WSA w Lublinie w sprawie III SA/Lu 216/17 oraz wyjaśnienie GINB dołączone do wniosku inicjującego postępowanie, z którego wynika, jego zdaniem, że planowana strzelnica nie jest obiektem budowlanym. Zaprzeczył, jakoby prowadził prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Wskazał także wyroki w sprawach IV SA 1131/00 oraz II SA/Rz 731/07 i brak podstaw do kwalifikacji jako robót budowlanych każdego rozplantowania ziemi i niwelacji gruntu.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Powołując regulacje art. 1, art. 46 i art. 47 u.b.a. wskazało, że regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do zorganizowania strzelnicy a nie jej właściwej lokalizacji czy przebiegu procesu budowy. Orzekając w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na podstawie art. 47 u.b.a., organ jest uprawniony do weryfikacji, czy treść regulaminu jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Ocenia warunki korzystania ze strzelnicy, sposób obchodzenia się z bronią oraz sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy - § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy należy jednak również dokonać sprawdzenia "czy kompetentne organy w adekwatnym trybie afirmowały lokalizację i budowę strzelnicy". Niezależnie bowiem od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym, także wówczas, gdy "ukształtowanie terenu pozwala na jego "adaptację", jako strzelnicy otwartej". Strzelnica otwarta nie stanowi terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy strzelnicy, a z drugiej nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel (wynika to z ww. rozporządzenia) oraz muszą znajdować się wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsca gromadzenia odpadów (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, Dz. U. nr 27 poz. 341). W ocenie Kolegium, przedłożone wraz z wnioskiem pismo wyjaśniające GINB nie rozstrzyga charakteru spornego obiektu, ale wyjaśnia, że "(...) jeśli jakaś strzelnica jest obiektem budowlanym, wówczas będą miały do niej zastosowanie przepisy ustawy - prawo budowlane" - czyli dopuszczalnym jest, by strzelnicę uznać za obiekt budowlany. W sprawie ustalono, że inwestor nie występował o pozwolenie na budowę strzelnicy, nie dokonywał zgłoszenia budowlanego ani nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast z akt sprawy wynika, że usypane zostały wały ziemne o wysokości 4m. Żaden z organów nie posiada wiedzy co do charakteru i zakresu wykonanych prac. Dostosowanie naturalnego układu terenu oraz konieczność instalowania na nim urządzeń sprowadzające się do wykonania strzelnicy uprawnia do wniosku o realizacji obiektu budowlanego.

Zdaniem Kolegium, niezależnie od powyższej kwalifikacji, zatwierdzenie regulaminu przeprowadzane jest dla obiektu już istniejącego (fizycznie i prawnie), a fakt zatwierdzenia regulaminu nie legitymizuje wykorzystania obiektu jako strzelnicy. Zorganizowanie strzelnicy uzależnione jest od uzyskania zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, że strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem spełnienie wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. SKO zauważyło, że w ust. 3 wzorcowego regulaminu strzelnicy sformułowano dodatkowe wymagania w procesie inwestycyjno-budowlanym strzelnic - nakaz uzyskania i umieszczenia w widocznym miejscu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie strzelnicy.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego S. R. Zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6, 7 i 8 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji posiadał kompetencje do badania w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, czy strzelnica faktycznie została zorganizowana, podczas gdy żaden przepis prawa organowi takich kompetencji nie przyznaje;

2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji, z którego wynikałoby, że przepisy art. 46 i 47 u.b.a. zawierają normę upoważniającą organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy do badania, czy inne organy wydały, wymagane innymi przepisami prawa, odpowiednie zgody, pozwolenia lub zezwolenia konieczne do zorganizowania strzelnicy;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 46 ust. 1 u.b.a. poprzez błędną wykładnię, a przez to uznanie, że warunkiem zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest jej zorganizowanie przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie regulaminu w sytuacji, gdy z przepisu tego, przy zastosowaniu reguł wykładni językowej, nie wynika uprawnienie organu prowadzącego postępowanie do badania innych kwestii niż zgodność przedłożonego regulaminu z przepisami rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic;

2) art. 47 u.b.a. przez błędną wykładnię, a przez to uznanie, że w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ prowadzący postępowanie posiada kompetencje do badania, czy strzelnica została zlokalizowana i zorganizowana w sposób zgodny z przepisami prawa w sytuacji, gdy przepis ten nie przyznaje organowi takiego uprawnienia.

Zdaniem skarżącego, obowiązek sprawdzenia istnienia strzelnicy przed zatwierdzeniem jej regulaminu organy wyprowadziły na podstawie domniemania a nie z przepisów prawa. Tymczasem przepis art. 46 ust. 1 u.b.a. wskazuje wyłącznie ogólne warunki, jakie powinna spełnić strzelnica aby można było mówić o jej legalnym zorganizowaniu. Dopiero zatwierdzenie regulaminu strzelnicy uprawnia do oceny, czy będzie ona urządzona w sposób uniemożliwiający wydostanie się pocisku wystrzelonego ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Zdaniem skarżącego, brak zatwierdzonego regulaminu strzelnicy przed jej zorganizowaniem uniemożliwi zarówno wybudowanie jej zgodnie z przepisami prawa, jak również uniemożliwi właściwemu organowi przeprowadzenie weryfikacji zgodności jej zorganizowania z przepisami prawa.

Skarżący wskazał, że obowiązujące przepisy przewidują warunki techniczne wyłącznie dla strzelnic garnizonowych (rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r., Dz.U. nr 132, poz. 1479). Warunków technicznych nie przewidziano dla strzelnic otwartych, a z uwagi na zakres przedmiotowy § 1 ww. rozporządzenia nie może mieć ono zastosowania do strzelnicy otwartej. Ustawodawca nie zakazał jednocześnie urządzania i prowadzenia strzelnic otwartych, dlatego projekt budowlany takiej strzelnicy musiałby zostać sporządzony na podstawie "zatwierdzonego regulaminu strzelnicy". W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ byłby w stanie stwierdzić, w oparciu o zatwierdzony regulamin strzelnicy, czy strzelnica została zaprojektowana w sposób zgodny z przepisami, w szczególności czy spełnia wymogi bezpiecznego z niej korzystania. W kolejnym zaś postępowaniu organ właściwy w sprawie dopuszczenia do użytkowania oceniłby, czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami (art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b.).

Zdaniem skarżącego, organ nie zrekonstruował normy prawnej wprowadzającej zakres koniecznej oceny w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Powołano tylko orzeczenia sądowe prezentujące określony kierunek wykładni. Tymczasem skarżący nie kwestionuje, że decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania może być wydana dopiero po wybudowaniu strzelnicy. Jednak przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie konieczne jest przedłożenie zatwierdzonego regulaminu strzelnicy, bez którego niemożliwa jest ocena warunków bezpiecznego z niej korzystania. Zdaniem skarżącego, dodatkowym argumentem za powyższym stanowiskiem jest konieczność umieszczenia regulaminu strzelnicy w miejscu widocznym na strzelnicy. Brak tego elementu będzie skutkował odmową dopuszczenia do użytkowania. Także nieprzewidzenie w przepisach prawa warunku dołączenia do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy odpowiednich zgód jest argumentem, zdaniem strony, na brak konieczności ich dołączenia. W ocenie skarżącego, stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji w sprawie kasacyjnej II OSK 1462/17 jest oparte na bezpodstawnym pominięciu wykładni językowej a sięgnięciu tylko do wykładni systemowej. Skarżący zwrócił uwagę, że z dniem 11 lipca 2003 r. ograniczono kompetencje organu zatwierdzającego regulamin strzelnicy, zmieniając brzmienie art. 47 u.b.a. Dlatego, w jego ocenie, nie można sięgać do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. jako wyłącznej podstawy determinującej zakres oceny w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Zakres faktów podlegających ustaleniu, a więc zakres prowadzonego postępowania dowodowego, wyznacza konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego (wskazał wyrok w sprawie II SA/Gd 915/18).

Skarżący nie zgodził się z Kolegium odnośnie kwalifikacji strzelnicy jako obiektu budowlanego, zwłaszcza że z załączonego do wniosku pisma GINB wynika konieczność użycia materiałów budowlanych do powstania obiektu budowlanego.

Podczas rozprawy w dniu 17 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że zatwierdzony regulamin umożliwiłby organowi wydającemu pozwolenie na budowę weryfikację wymogów dla strzelnicy. Wyjaśnił, że nie zna przeznaczenia działki inwestora, ale wybudowanie strzelnicy na działce leśnej byłoby zmianą zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy zakresu oceny dokonywanej przez organ administracji przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy na podstawie art. 47 u.b.a. Zdaniem skarżącego, zakres ten nie może obejmować ustalenia, czy inwestor dysponuje stosownymi zgodami i pozwoleniami (warunkami zabudowy, pozwoleniem na budowę, ewentualnie także pozwoleniem na użytkowanie), bowiem taki warunek nie wynika z przepisów prawa. W ocenie skarżącego, sporna strzelnica nie jest obiektem budowlanym, bowiem do jej powstania nie zostaną użyte wyroby budowlane.

Ze stanowiskiem powyższym nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze, wbrew zarzutom skarżącego organ nie naruszył zasady legalizmu, zgodnie z którą organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Norma prawna z art. 6 K.p.a. nie może być stosowana w oderwaniu od jej źródła, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy działają na podstawie prawa (zasada legalizmu), ale też w granicach prawa (zasada praworządności). Organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy, ale też powinny przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe porządku prawnego. Przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego a nie instrumentalnie dla danego przypadku.

Obowiązujący porządek prawny przewiduje zasadę reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności ocenie podlega, czy inwestycja może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy realizacja inwestycji może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych, w następnej kolejności: czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne). Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść art. 46 ust. 1 u.b.a., zgodnie z którym strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Wymaganie "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa.

Nie powinno również budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 u.b.a.) jest dokumentem wskazującym na sposób jej organizacji a nie dokumentem przesądzającym jej prawidłowe zlokalizowanie czy zbudowanie. Inne bowiem przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji czy zbudowaniu obiektu, a inne o zorganizowaniu. Organizować przy tym można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero powstać. Nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i wybudować, a dopiero później można go organizować. Nie ulega przy tym wątpliwości, że już na etapie lokalizowania i wznoszenia konieczne będzie przewidzenie usytuowania jego elementów w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczne użytkowanie. Jest to sytuacja występująca w przypadku każdego procesu budowlanego. Skarżący argumentując, iż bez zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie będzie możliwe sprawdzenie czy obiekt zostanie zaprojektowany w sposób zapewniający bezpieczne użytkowanie – próbuje odwrócić kolejność etapów procesu budowlanego wykorzystując fakt, iż dla strzelnic otwartych nie przewidziano w przepisach prawa warunków technicznych. Jednakże zamiar ten nie ma szans powodzenia. Prawidłowe jest bowiem rozumowanie organu, że etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny – przed wydaniem decyzji zatwierdzającej – czy obiekt posiada wymagane prawem zgody. To zaś wynika z treści art. 46 ust. 1 u.b.a. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Bezskuteczne pozostają tym samym zarzuty niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku uzasadnienia prawnego i domniemywania, zamiast wskazania, podstawy prawnej. Wyjaśnienia organu są klarowne, pozwalają na prześledzenie toku rozumowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji oraz zawierają wskazanie przepisów, z których organ wnioski wyprowadził.

Skarżący nie wskazał przepisu prawa wyłączającego stosowanie ww. zasad do zlokalizowania i zbudowania strzelnicy. Natomiast zarówno z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, jak i z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. Z rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2000 r. wynika, że: nie można jej lokalizować na określonego rodzaju obszarach, w tym np. w parkach narodowych czy rezerwatach oraz na terenie na którym głębokość zwierciadła wód wynosi mniej niż 1m (§ 2), że jej lokalizacja powinna zapewniać ochronę przed hałasem (§ 3 pkt 1), że powinna mieć wyznaczone miejsce gromadzenia odpadów (§ 4). Z kolei z rozporządzenia z dnia 1 marca 2000 r. wynika, że strzelnica powinna mieć, oprócz regulaminu, plan strzelnicy z oznaczeniem stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, wykaz sygnałów alarmowych, informację o możliwości i sposobie połączenia z najbliższym punktem pomocy medycznej (rozdział 1, punkt 3 załącznika). O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego.

Odnosząc powyższe ogólne rozważania do obiektu zamierzonego przez skarżącego wskazać należy, że z pisma skarżącego z dnia 25 marca 2019 r. (k. 19-20 akt adm.) wynika, że zamierzona strzelnica ma powstać przy użyciu mas ziemi ukształtowanych w taki sposób, aby wykluczyć możliwość wydostania się pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego poza obręb strzelnicy, przy czym nie wykluczył skarżący usypania wałów ziemi o wysokości np. 4 m ponad poziom gruntu. Zdaniem sądu, tak zamierzony sposób wykonania strzelnicy (niestanowiący zwykłej niwelacji terenu lub rozplantowania ziemi) spowoduje powstanie budowli ziemnej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Budowla ziemna została zaliczona ex lege do kategorii obiektów budowlanych, co nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 3 pkt 1 P.b. definiującego obiekt budowlany jako "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Budowla ziemna jest obiektem budowlanym (budowlą) z woli ustawodawcy. Także w art. 3 pkt 5 P.b. (definicja tymczasowego obiektu budowlanego) zaliczono do obiektów budowlanych obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. strzelnice. Sam ustawodawca kwalifikuje zatem strzelnice jako obiekty budowlane, a jednocześnie w art. 29 ust. 1 (w szczególności pkt 12, 24 i 25) P.b. nie zwalnia obiektów w postaci strzelnic z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem wykonanie strzelnicy (w przypadku skarżącego - w opcji budowli ziemnej), połączone – jak trafnie określiło SKO – z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania (punkt sanitarny, drogi ewakuacyjne, stanowiska strzeleckie) podlega zasadzie z art. 28 P.b., czyli obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zauważa w tym miejscu, że nie ma wiążącego charakteru wypowiedź GINB zawarta w piśmie z dnia 3 grudnia 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wystąpienie skarżącego. Jest to pismo zawierające stanowisko organu, a nie akt władczy wydany w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność z wymaganiami ochrony środowiska. To jest zatem etap, w którym powinny zostać zbadane warunki realizacji strzelnic wynikające z rozporządzenia z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu.

Sąd również zauważa, że jeśli faktycznie działka skarżącego jest działką leśną z drzewostanem głównie sosny w wieku 40-70 lat (jak wskazuje organ w piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r.), to – jak przyznał pełnomocnik strony na rozprawie – należałoby rozważyć zmianę zagospodarowania terenu i wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w tym wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Musi to nastąpić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, bowiem musi być wiadome, jak strzelnica będzie wyglądać i gdzie będzie legalnie położona.

Istotnie natomiast, z dniem 11 lipca 2003 r. doszło do zmiany treści art. 47 u.b.a. Obecnie organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania, ale wyłącznie zatwierdza regulamin. Nie oznacza to jednak, że wymóg formalnoprawnego dopuszczenia do użytkowania przestał być wymogiem prawnym. W ust. 3 pkt 2 załącznika do rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic sformułowano wprost obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Ustawodawca zatem także i w tym przepisie potwierdził, że realizacja strzelnicy wymaga formalnoprawnych zgód, w tym zezwalających na użytkowanie strzelnicy. Zauważyć nadto należy, że w treści § 4 ww. rozporządzenia przewidziano sformułowanie dodatkowych warunków bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy. Będzie to możliwe dopiero z uwzględnieniem rzeczywistego kształtu obiektu, jaki powstanie. Dopiero bowiem posiadając wiedzę o rzeczywistym kształcie obiektu, jego wyglądzie, rozmiarach, rozmieszczeniu poszczególnych elementów – można mówić o sporządzeniu regulaminu uwzględniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.

Reasumując należy wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1462/17, zgodnie z którym: "prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo – zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, zgodnie z którym prowadzący strzelnicę powinien na strzelnicy w widocznym miejscu umieścić m.in. decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Brak takiej decyzji stanowi zatem przeszkodę do stwierdzenia czy przedstawiony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy będzie rzeczywiście spełniał wymogi związane z odpowiednim funkcjonowaniem strzelnicy. [...] W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma przecież wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Zatwierdzony regulamin ma więc takie gwarancje realizować, co jednak nie jest możliwe bez uprzedniego potwierdzenia w trybie ustawy – Prawo budowlane, że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem; a w tym zakresie mieszczą się stosowne wymogi dotyczące bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska" (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Trafnie natomiast wskazuje skarżący, że w przepisach u.b.a. regulujących zatwierdzanie regulaminu strzelnicy nie wskazano expressis verbis warunków formalnych, jakie musi spełnić wniosek o zatwierdzenie regulaminu. Nie oznacza to jednak, że organ rozpoznający ten wniosek jest zwolniony ze stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których wynikają zasady lokalizowania, budowania i dopuszczania do użytkowania obiektów budowlanych. Zastosowanie się do tych zasad nie jest zaś warunkiem formalnym ale materialnoprawną przesłanką zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Stąd ich niespełnienie (nieudokumentowanie) powinno skutkować odmową zatwierdzenia regulaminu, co nastąpiło w sprawie niniejszej w zaskarżonej decyzji.

Prezentując powyższe stanowisko skład orzekający nie podziela tym samym poglądu prezentowanego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których wskazuje się, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie jest uzależnione od istnienia formalnoprawnych zgód na realizację strzelnicy (np. III SA/Lu 216/17 czy III SA/Gd 915/18, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.