Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi H. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w przedmiocie legalności zabudowy nieruchomości 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. grzywnę w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. na rzecz skarżącej H. M. kwotę 100 (sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.

H.M. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w sprawie dotyczącej zgodności z prawem budynku gospodarczego, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 4 listopada 2015r. skarżąca przesłała do organu podanie, zawierające wniosek o pojęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...], nr [...]. W dniu 18 stycznia 2016r. natomiast przesłała zażalenie na niezałatwienie sprawy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ wyższej instancji pozostawił ww. zażalenie bez odpowiedzi.

Dalej skarżąca podkreśliła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia jej podania do dnia złożenia skargi jej wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a ponadto o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga.

Skarżąca wniosła również o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, winnego niezałatwienie na podstawie art. 38 k.p.a.

Skarżąca dodatkowo na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – wniosła o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie i postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Skarżąca wniosła także o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. wyjaśnił, że zażalenie na postanowienie w przedmiotowej sprawie było rozpatrywane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...], nr [...], który decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie zamurowania otworów okiennych od strony działki skarżącej w budynku należącym do D. i W.P.. Decyzja ta nakazywała zamurowanie jedynie tych otworów, które zostały wykonane przez małżonków P. na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Pozostałe otwory okienne i drzwiowe w budynku inwestorów, o zamurowanie których wnosi H.M., zostały wykonane w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta K.. Decyzja ta nadal funkcjonuje w obiegu prawnym i jest legalna, natomiast sprawa o jej uchylenie jest prowadzona obecnie przez Wojewodę [...], a jej rozstrzygniecie jako zagadnienie wstępne ma decydujące znaczenie na dalszy tok postępowania w omawianej sprawie.

Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu [...]. skarżąca sprecyzowała, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie legalności budynku, usytuowanego na działce nr 612/2, położonej w K., przy ul. A. 8.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres przedmiotowy skarg na bezczynność i przewlekłość wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach.

W pierwszej kolejności wskazać wszakże należy, iż w rozpoznawanej sprawie H.M. w treści skargi wskazała zarówno na bezczynność jak i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł.. Na rozprawie w dniu [...]. ograniczyła natomiast zakres żądania do stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie zabudowy działki nr 612/2, położonej przy ul. A. 8 w K.. Podzielając przeto stanowisko wyrażane w orzecznictwie, o dopuszczalności obejmowania jedną skargą zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej, tej samej sprawie administracyjnej, za zasadne i konieczne uznano rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności w kontrolowanym postępowaniu w odniesieniu do żądania sprecyzowanego ostatecznie przez skarżącą na rozprawie w dniu [...]., a odnoszącego się do przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] .

Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", choć niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Organ administracji prowadzi postępowanie przewlekle, gdy nie dochowuje należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, jak również gdy przeprowadza czynności pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Badanie, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywane musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przyczyną stwierdzenia przewlekłości może być bowiem jedynie zwłoka nieuzasadniona, która nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Inaczej mówiąc, przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, str. 69 – 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 238).

Prowadzenie postępowania w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy naraża organ na zarzut przewlekłości. Skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie (a tą będzie data orzekania przez sąd), można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością w jego prowadzeniu, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 238; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012r. w sprawie II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 7 marca 2013r. w sprawie II OSK 34/13; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013r. w sprawie II OSK 549/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podkreślić trzeba, że przepis art. 35 § 1 k.p.a., realizując zasadę szybkości postępowania stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało w dniu 9 stycznia 2003r., obejmując "nieprawidłowości zabudowy działki przy ulicy A. 8 w K. (...)". Dotyczyło ono zatem tak wybudowania budynku mieszkalnego, jak i budynku gospodarczego.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na toczące się postępowanie sądowe o przeniesienie własności działki nr 612 na własność inwestorów. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]Oba wskazane wyżej postanowienia uchylone zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2005r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 381/04.

Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu I instancji w dniu 23 czerwca 2005r.

W dniu 3 listopada 2005r. organ przeprowadził oględziny a następnie prowadził korespondencję ze stronami postępowania oraz organem architektoniczno – budowlanym, celem skompletowania dokumentacji budowalnej, związanej z budową obiektów na terenie działki nr 612/1 i 612/2, jak również z Powiatowym Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla ustalenia faktycznej numeracji działek i przyczyn rozbieżności w tym zakresie.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. nakazał inwestorom przedłożenie ekspertyzy technicznej wybudowanego na działce nr 612/2 budynku mieszkalnego w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia.

Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Skarga na powyższe orzeczenie została prawomocnie odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 13 lipca 2006r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 444/06.

Do dnia 27 marca 2007r. organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnej czynności w spawie. W tej dacie natomiast wystosował do inwestorów upomnienie, wzywające do przedłożenia ekspertyzy, zaś postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zawisłej przed Sądem Rejonowym w T. sprawy o ustanowienie drogi koniecznej do budynku mieszkalnego na działce nr 612/2 oraz gospodarczego na działce nr 1217/2.

Postanowienie wspomniane zostało uchylone orzeczeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowienie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu I instancji w dniu 15 czerwca 2007r.

Po tej dacie organ, prócz prowadzenia korespondencji ze stronami postępowania do dnia 14 grudnia 2011r. nie podjął żadnej czynności w sprawie. W tej dacie natomiast wyznaczył oględziny budynku mieszkalnego, w związku z uzyskaną informacją o wykuciu otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w odległości 60 cm od granicy z działką nr 1217/2. Oględziny przeprowadzone zostały w dniu 10 grudnia 2012r. Do daty kolejnych oględzin, które odbyły się w dniu 25 kwietnia 2013r. nie przeprowadzono żadnej czynności w sprawie, ograniczając się do gromadzenia dokumentów, związanych ze sprawami cywilnymi, toczonymi przez strony postępowania przed sądami powszechnymi.

Kolejne czynności w sprawie podjęte zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w dniu 7 kwietnia 2015r., kiedy to organ ten ponownie wystąpił do organu administracji architektoniczno – budowlanej o nadesłanie dokumentacji, związanej z dokonanym przez inwestorów zgłoszeniem zamiaru wykonania otworów okiennych.

W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję, nakazującą inwestorom – D. i W. małżonkom P. zamurowanie otworów okiennych "od strony działki nr 1217" wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia 18 sierpnia 2005r. w terminie do dnia 30 czerwca 2015r.

Decyzja wspomniana została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Akta sprawy wraz z decyzją kasacyjną wpłynęły do organu I instancji w dniu 17 lutego 2016r. Do dnia przekazania akt tutejszemu Sądowi wraz z przedmiotową skargą organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Nie uczynił tego również do daty rozprawy.

Jak z powyższego wynika, przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w niniejszej sprawie jest oczywista i ma charakter rażący. Organ miesiącami a nawet latami nie podejmuje bowiem w sprawie żadnych czynności, zaś jego sporadyczne działania mają miejsce jedynie wówczas, gdy wpływają doń składane przez skarżącą czy wcześniej jej poprzednika prawnego kolejne wnioski lub środki zaskarżenia opieszałości organu. Niewątpliwe w postępowaniu tym organ naruszył zatem obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., zaś jego opieszałość ma charakter rażący.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązano organ do wydania aktu w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż organy administracji architektoczno – budowalnej prowadzą postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, nie zwalnia organu nadzoru budowalnego od powyższego obowiązku. Kwestia wspomniana może co najwyżej wpływać na treść owego aktu. W oparciu o treść art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono zaś, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po myśli art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono natomiast o wymierzeniu organowi grzywny. Jej wysokość określono przy tym biorąc pod uwagę długotrwałość prowadzonego postępowania (13 lat) oraz rażącą opieszałość organu, uznając, że kwota wymierzonej grzywny spełni swą dyscyplinującą rolę.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100-zł.).

Odnosząc się natomiast do żądania skarżącej ukarania pracownika winnego zaniedbaniom w trybie art. 38 k.p.a., podkreślenia wymaga, ze sąd administracyjny nie jest władny do orzekania o odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa w stosunku do pracownika organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2 k.p.a. (art. 38 k.p.a.). Jak wynika bowiem z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

MR