Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieprzyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy K. (dalej: organ I instancji) na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2, art. 5, art. 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, dalej: ustawa), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie maja być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 poz. 1257, dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez K. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) w dniu 29 listopada 2017 r. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, orzekł o nieprzyznaniu wnioskodawcy prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: T. W. ur. 15 października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek dotyczy świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w wieku poniżej 18 roku życia, co oznacza, że organ ma obowiązek zweryfikować czy w odniesieniu do rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie spełnione zostało kryterium dochodowe. Spełnienie kryterium dochodowego jest warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł.

W toku postępowania nie ustalono dochodu rodziny. Zgodnie z art. 2 pkt. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Ze złożonego wniosku wynika, że wnioskodawca jest w związku małżeńskim, a więc został on wezwany do uzupełnienia wniosku o dane żony.

W dniu 7 grudnia 2017 r. wpłynęło do organu I instancji oświadczenie wnioskodawcy, że nie mieszka wspólnie z żoną od 31 marca 2014 r., nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego oraz, że nie wie, czy i gdzie ona pracuje.

W takie sytuacji organ I instancji zauważył, że zgodnie z art. 2 pkt. 16 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Oddzielne zamieszkanie małżonków nie skutkuje brakiem konieczności wskazania współmałżonka w składzie rodziny

Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że od 2014 r. toczy się sprawa rozwodowa z powództwa jego żony D. W.. W dniu [...] grudnia 2015 r. zostało wydane postanowienie Sądu Okręgowego w P. XVIII Wydział Cywilny (sygnatura akt [...]), z którego wynika, że na czas trwania postępowania miejscem pobytu małoletniego T. W. jest w miejscu zamieszkania matki D. W. i powierzono jej wykonywanie władzy rodzicielskiej.

W rzeczywistości, pomimo tego postanowienia, syn T. W. zamieszkuje z wnioskodawcą od 31 marca 2014 r. W dniu 12 czerwca 2017 r. zostało wydane postanowienie Sądu Okręgowego w P. XVIII Wydział Cywilny (sygnatura akt [...]), z którego wynika, że na czas trwania postępowania miejscem pobytu małoletniego T. W. jest w miejscu zamieszkania ojca K. W.. Wnioskodawca nie mieszka z żoną, nie prowadzi z nia wspólnego gospodarstwa domowego, żona nie łoży na utrzymanie syna i nie interesuje sie nim. Wnioskodawca nie kontaktuje sie z żoną, nie wie czy i gdzie ona pracuje. W związku z tym wpisanie żony w skład rodziny we wniosku jest niezgodne ze stanem faktycznym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., nr 570), art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

SKO podkreśliło, że ustawodawca określając w ustawie pojęcie rodziny i osoby samotnie wychowujacej dziecko uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Uzycie w art. 2 pkt 16 słowa “odpowiednio" nie oznacza, że w zależności od stanu faktycznego w składzie rodziny można nie uwzględniac jednego z małzonków. Tylko prawomocne orzeczenie rozwodu lub separacji stanowić może podstawę do nieuwzględnienia dochodów małżonki wnioskodawcy. Brak ujęcia żony wnioskodawcy we wniosku uniemożliwa zweryfikowanie sytuacji dochodowej rodziny i zbadanie, czy kryterium uprawniające do przyznania swiadczenia wychowawczego zostało spełnione.

Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył K. W.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zasakrżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. Nr 2188 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, po. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na rzecz syna – T. W..

Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3).

Skarżącemu odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko na podstawie art. 2 pkt 16 ustawy. W myśl powołanego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 lat, przy czym w przypadku, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zdaniem organów obu instancji formalne pozostawanie przez wnioskodawcę w związku małżeńskim automatycznie skutkuje koniecznością uwzględnienia przy obliczaniu dochodu rodziny dochodu jego żony.

W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie nie było zasadne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie II SA/Po 970/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"): organy uznając, że z przepisów ustawy wynika, iż małżonek, z którym rodzic wnioskujący o świadczenie wychowawcze nie ma orzeczonej separacji lub rozwodu musi być zawsze uznany za członka tej rodziny błędnie zinterpretowały w/w przepisy. Co do zasady stanowisko takie jest zasadne, ale w określonych sytuacjach faktycznych, jak w niniejszej sprawie, taki automatyzm nie ma uzasadnienia. Prawodawca nie ma możliwości ustanowienia normy, która w sposób kazuistyczny regulowałaby wszystkie, często skomplikowane sytuacje faktyczne. Niezbędne przy interpretacji przepisów z założeniem racjonalności ustawodawcy jest więc dokonanie takiej subsumcji prawa do rozważanych okoliczności danej sprawy, która odpowiadałaby konstytucyjnym zasadom sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa stanowiących istotę demokratycznego państwa prawa. Celem przyznania świadczenia wychowawczego, na co wskazuje już sama nazwa ustawy je regulującej, jest pomoc państwa w wychowywaniu dzieci. Akcentowane jest wychowywanie dziecka (art. 4 ustawy), w tym opieka nad nim, przysługuje ono nawet opiekunowi faktycznemu dziecka. Według art. 2 pkt 13 ustawy osobą samotnie wychowującą dziecko nie jest osoba, która wychowuje co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W art. 2 pkt 16 ustawy po wymienieniu takich osób jak małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka wymienia się inne osoby wskazując "zamieszkujące wspólnie z tymi osobami". W art. 15 ust. 1 ustawy organom dano uprawnienie do weryfikacji wątpliwości w sytuacjach gdy w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej o to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem. Dziecko jest zaliczane jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców w sytuacji sądownie orzeczonej opieki naprzemiennej (art. 2 pkt 16 in fine ustawy), wówczas kwotę świadczenia ustala się dzieląc ją przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w danym miesiącu i otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje (art. 5 ust. 2 ustawy). Trudno więc w świetle w/w przepisów uznać, by rodzic dziecka pozostający w faktycznym, świadomym i trwałym, nie związanym np. z czasowym wyjazdem do pracy czy chorobą, rozłączeniu był traktowany jako członek tej rodziny, tylko z uwagi na brak formalnego orzeczenia separacji czy rozwodu, które z uwagi na dużą ilość spraw w sądach czy działania procesowe stron może trwać wiele lat.

Podkreślić należy, że zastosowanie art. 2 pkt 16 ustawy w sposób automatyczny i bezrefleksyjny (tzn. pomijający w wykładni użyte w redakcji tegoż przepisu określenie "odpowiednio") prowadzić może do absurdalnych sytuacji, gdy ta sama osoba pozostająca formalnie z związku małżeńskim, ale faktycznie z współmałżonkiem pozostająca w rozłączeniu, a tworząca z inną osobą konkubinat, na podstawie tych samych przepisów będzie traktowana równocześnie jako członek dwóch rodzin (tj. jako "małżonek" z art. 2 pkt 16 ustawy) i jako "rodzic dziecka" (też z art. 2 pkt 16 ustawy).

Na niedopuszczalność takiego formalistycznego rozumienia pojęcia rodziny na kanwie analogicznej regulacji zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952) zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11 (CBOSA). W sprawie tej organy orzekające i Sąd I instancji, stosując powyższą regulację do rodziny wnioskodawcy, zaliczyły jego samego, jego żonę (z którą wnioskodawca nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego), ich wspólnego syna, a także konkubinę skarżącego i ich wspólną córkę.

Z tym ustaleniem NSA nie zgodził się, ponieważ w ten sposób połączone zostały ze sobą, tylko w celu określenia prawa do uzyskania świadczenia rodzinnego, dwie rodziny. Jedną z nich stanowi wnioskodawca, jego żona i ich wspólny syn, a drugą wnioskodawca, jego konkubina i ich wspólna córka. Sytuacja taka wynikła z niewłaściwego odkodowania pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Umknęło bowiem zupełnie organom administracji publicznej, że w definicji tego pojęcia ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw.

NSA podkreślił, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny a wyrokach z 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16 i 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2956/16 (CBOSA).

Powyższe uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego są w pełni aktualne w sprawie niniejszej, a to ze względu na analogiczne zapisy ustaw dotyczące rozumienia pojęcia rodziny.

Organy obu instancji przyznały prymat formalnemu rozumieniu rodziny, nie uwzględniając rzeczywistej sytuacji skarżącego. Ustawodawca określając pojęcie rodziny jak i osoby samotnie wychowującej dziecko uwzględnia status prawny, aczkolwiek okoliczności faktyczne nie mogą być ignorowane i w każdej konkretnej sprawie winny podlegać szczegółowej i dogłębnej analizie organów. Z tego obowiązku organy obu instancji się nie wywiązały, poprzestając na formalistycznym ujęciu definicji rodziny. W tym też zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne. Organy miały obowiązek i możliwość wyjaśnienia tych kwestii i uwzględnienia specyfiki sytuacji skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a więc istnieje możliwość ustalenia okoliczności sprawy zgodnie z regułami dowodowymi (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.).

Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Rzeczą organów jest więc – przy ustalaniu dochodu rodziny – przede wszystkim ustalenie jakie osoby w skład tejże rodziny wchodzą. Okoliczności brane pod uwagę przy rozstrzyganiu tej kwestii muszą być oparte na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Podkreślić należy, że z przeprowadzonego wywiadu wynika, iż D. W. od marca 2014 r. nie zamieszkuje wspólnie ze skarżącym, a syna T. W. odwiedza sporadycznie (średnio raz na pół roku), w żaden sposób nie partycypując w kosztach jego utrzymania. Zważywszy, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, zauważyć należy, iż jeżeli wydatki te ponosi wyłącznie skarżący, a jego żona w żaden sposób nie uczestniczy w kosztach utrzymania ich dziecka, a co więcej nie łączą jej ani ze skarżącym ani z ich dzieckiem żadne więzi gospodarcze, to formalistyczne podejście do definicji rodziny zawartej w ustawie może prowadzić do nieakceptowanych rezultatów. Skarżący wychowujący (de facto) samotnie dziecko pozbawiony jest możliwości uzyskania świadczenia, a jego żona – wliczana przez organy obu instancji w skład rodziny – być może tworzy już obecnie inną rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy i nie można wykluczyć sytuacji, że występuje o świadczenie wychowawcze na dziecko wychowywane w tej innej rodzinie. W takiej sytuacji literalne odczytywanie treści art. 2 pkt 16 ustawy zmuszałoby do zaliczenia jej do składu dwóch różnych rodzin.

Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że w sprawie organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 2 pkt 16 ustawy. Błąd ten polegał na przyjęciu, że formalne pozostawanie przez skarżącego w związku małżeńskim zawsze i automatycznie (bez możliwości analizowania i uwzględniania wyjątkowych okoliczności konkretnej sprawy) skutkuje koniecznością uwzględnienia przy obliczaniu dochodu rodziny dochodu jego żony. W następstwie tego organy nie oceniły prawidłowo okoliczności związanych ze składem osobowym rodziny skarżącego, naruszając tym samym przepisy art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę cel ustawy, organ winien ustalić rzeczywisty stan liczbowy i dochodowy rodziny skarżącego, a nie ograniczać się do wskazania stanu prawnego (trwanie małżeństwa) i automatycznego zaliczenia do rodziny faktycznie, długotrwale i dobrowolnie odseparowanego małżonka.