Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] października 2011 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r., przesłanym pocztą elektroniczną, D. P. wystąpił do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o "doręczenie wersji papierowej lub skanów drogą elektroniczną (w zależności od tego, który sposób udostępnienia będzie tańszy, o ile KRGR zamierza skorzystać z prawa do ustalenia opłaty) wszystkich umów cywilnoprawnych (umowy zlecenia i umowy o dzieło oraz rachunków wystawionych do nich, realizowanych przez drugą stronę umowy poza działalnością gospodarczą), obowiązujące samorząd biegłych rewidentów w roku 2011". Wniosek swój oparł o przepisy ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p".

Pismem z dnia [...] października 2011 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, powołując art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wezwała wnioskodawcę do usunięcia braku i przesłanie do akt dokumentu elektronicznego, uwierzytelnionego przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu wezwania organ wskazał, iż wniosek nie spełnia wymogów formalnych z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a., dotyczących dokumentów elektronicznych. Powyższe wezwanie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 17 listopada 2011 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., odpowiadając na wniosek D. P. z dnia [...] października 2011 r., Krajowa Rada Biegłych Rewidentów poinformowała wnioskodawcę, że umowy cywilnoprawne zawierane przez Krajową Izbę Biegłych Rewidentów i wystawione do nich rachunki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Pismem z dnia 24 listopada 2011 r. zatytułowanym "Skarga na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej" D. P. wniósł o zobowiązanie Krajowej Rady Biegłych Rewidentów do udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] października 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż Krajowa Rada Biegłych Rewidentów pozostaje w bezczynności, bowiem nie podjęła żadnej czynności przewidzianej prawem, by udzielić informacji publicznej. Nadto zauważył, iż organ błędnie zastosował przepisy k.p.a. w sprawie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z tego względu, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie do kwestii dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej przez organ władzy publicznej w drodze decyzji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Samo złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz udzielenie informacji publicznej są czynnościami materialno-technicznymi. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej może być wystosowany w każdej formie, w tym w formie elektronicznej niezawierającej bezpiecznego podpisu elektronicznego.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Biegłych Rewidentów wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania od wnoszącego skargę.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] listopada 2011 r. skierował do skarżącego pismo informujące, że informacje o udostępnienie których wystąpił nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w przepisach u.d.i.p. zaznaczając, iż w piśmie omyłkowo podano datę innego wniosku D. P. Nadto organ zauważył, iż nie otrzymał zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma z dnia [...] listopada 2011 r.

W ocenie organu nie można zarzucić Krajowej Radzie Biegłych Rewidentów pozostawania w bezczynności w sytuacji, kiedy osoba występująca z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie otrzymuje odpowiedź organu na temat załatwienia wniosku. Świadczą o tym daty pism kierowanych do strony (wezwanie do uzupełnienia braków wysłano w następnym dniu po otrzymaniu wniosku), a odpowiedź dotycząca sposobu załatwienia wniosku również została wysłana bez zbędnej zwłoki.

Zdaniem organu, przez bezczynność organu należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji (tego elementu w sprawie nie było), jak i odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu czy jego odpisu. Z treści skargi wynika, że bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów polegała na wysłaniu wezwania do usunięcia braków we wniosku, a następnie pisma informującego o sposobie załatwienia wniosku.

W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2011 r. zatytułowanym "Replika na odpowiedź Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na skargę" skarżący wskazał, iż po dacie złożenia przez niego skargi, organ w dniu 5 grudnia 2011 r. doręczył mu pismo z dnia [...] listopada 2011 r. o sygn. [...], w którym poinformował, że umowy cywilnoprawne i wystawione do nich rachunki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, iż żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, o następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p", służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym "owo" każdy należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o prawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Stwierdzić zatem należy, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest informacja pisemna, jak i ustna, dotycząca określonej kategorii spraw.

Przepis art. 4 pkt 1 - 5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów - jako organ samorządu zawodowego - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Zauważyć należy, że dysponent informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd lub sięgając do publikatora.

Żądana przez skarżącego informacja, obejmująca wskazane we wniosku umowy cywilnoprawne zawarte przez Krajową Izbę Biegłych Rewidentów w roku 2011 oraz rachunki wystawione do tych umów, stanowi informację publiczną i jak wynika z akt sprawy oraz stanowiska pełnomocnika organu zajętego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 lutego

2012 r., nie doszło do jej wcześniejszego upublicznienia ani udostępnienia w jakikolwiek sposób. Podniesiona przez pełnomocnika organu okoliczność, iż skarżący otrzymał już informację na temat umów cywilnoprawnych zawartych przez Krajową Izbę Biegłych Rewidentów w roku 2011 w ramach udostępnienia mu sprawozdania finansowego Izby nie może być uznana za równoznaczną z załatwieniem przedmiotowego w sprawie wniosku z dnia [...] października 2011 r. z uwagi na zakres zawartego w nim, dalej idącego, żądania.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne (m.in. o organach samorządu zawodowego), w tym o majątku, którym dysponują. W świetle powyższych regulacji nie można mieć wątpliwości, że objęte ww. wnioskiem skarżącego umowy cywilnoprawne wraz z dokumentacją księgową (rachunkami do ww. umów), obowiązujące Krajową Izbę Biegłych Rewidentów w roku 2011, stanowią informację publiczną. Są to bowiem wiadomości o majątku samorządu zawodowego obejmującym ogół pasywów i aktywów podmiotu, a ściślej o dysponowaniu tym majątkiem przez samorząd zawodowy. Przez dysponowanie majątkiem należy natomiast rozumieć całokształt możliwości rozporządzania poszczególnymi składnikami majątku na podstawie stosunków umownych i faktycznych (v. S. Szuster, Komentarz do art. 6 u.d.i.p., System Informacji Prawnej Lex).

Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Objęte wnioskiem umowy, jak wskazano powyżej, mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji, przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów drogą mailową w dniu [...] października 2011 r. Zauważyć należy, że w u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za pisemny wniosek należy też uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten wydaje się uzasadniony brakiem pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z uwagi na to, że żądając informacji nie musi on wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Wniosek o udzielenie informacji może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, jednak na tym etapie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08).

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W sytuacji zatem, gdy - jak w sprawie niniejszej - żądana informacja w postaci ww. umów istnieje (co potwierdziła obecna na rozprawie pełnomocnik organu), to organ był obowiązany do jej udostępnienia po uznaniu, że w tym konkretnym wypadku prawo do informacji nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jeżeli natomiast organ powziął wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania winien zawiadomić skarżącego o konieczności sprecyzowania wniosku z dnia [...] października 2011 r. w zakresie zawartego w nim żądania odwołując się przy tym do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis znajduje zastosowanie w sytuacji nieprecyzyjnie określonych żądań. W myśl powołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Oceniając okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, toteż zobowiązał Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] października 2011 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co umożliwi stronie ewentualne wykorzystanie środków prawnych łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.