Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Niezbędnym warunkiem umożliwiającym kontrolę sądowoadministracyjną przewidzianą przepisami ustawy z dnia 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13) jest zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na czynność Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w przedmiocie podziału środków przeznaczonych na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej Spółce kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Pismem z dnia 20 lipca 2012 r. obecnie skarżąca "A." Spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność organu organizatora publicznego transportu zbiorowego w kolejowych przewozach regionalnych, właściwego dla województwa [...]. Jako organizatora tego transportu wskazano Województwo [...], natomiast jako organ, którego czynność zaskarżono – Zarząd tego Województwa. Jako przedmiot zaskarżonej czynności wskazano decyzję w sprawie podziału środków przeznaczonych na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...]w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r.

Zaskarżona czynność ujęta została w protokole z posiedzenia Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. W myśl zapisów zawartych w tym protokole Zarząd zdecydował w sprawie podziału środków przeznaczonych na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. w taki sposób, że środki ujęte w Wieloletniej Prognozie Finansowej w wysokości 470.730.000,00 złotych zostaną przeznaczone wyłącznie na pokrycie deficytu wynikającego z wykonanej pracy przewozowej w latach 2013 – 2015 przez B. Spółkę z o.o., jako wykonawcę całości kolejowych regionalnych przewozów pasażerskich na terenie województwa [...].

Skarżąca wskazała przy tym, że zaskarżoną czynność organizator przedstawia jako równoznaczną z decyzją o zleceniu bezpośrednim realizacji całości regionalnych przewozów pasażerskich spółce B. Sp. z o.o.

Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.t.z. oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007, str. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1370/2007. Naruszenie wskazanych przepisów nastąpiło w ocenie skarżącej poprzez podjęcie zaskarżonej czynności pomimo zaniechania przez organizatora publikacji bezwzględnie wymaganego prawem ogłoszenia o zamiarze dokonania bezpośredniego zawarcia umowy na co najmniej rok wcześniej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz Biuletynie Informacji Publicznej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej czynności, o wstrzymanie jej wykonania, rozpoznanie skargi poza kolejnością oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła aspekty formalne, podstawę faktyczną oraz rozważania prawne na poparcie podniesionych zarzutów.

Wyjaśniła m.in., że z przekazanych jej informacji wynika, iż decyzja o bezpośrednim powierzeniu świadczenia usług w latach 2013-2015 spółce B. Sp. z o.o. została podjęta w dniu [...]r. w drodze zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności. W tej sytuacji ogłoszenia o zamiarze powierzenia, o których mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1370/2007 oraz w art. 23 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 2 u.p.t.z., powinny zostać opublikowane najpóźniej w dniu 5 czerwca 2011 r., względnie ogłoszenia z tego dnia (lub wcześniejsze) np. o zamiarze powierzenia świadczenia usług w trybie przetargowym, powinny zostać zmienione najpóźniej w dniu [...]r.

W chwili obecnej zmiana pierwotnych ogłoszeń jest niemożliwa i bezpośrednie powierzenie świadczenia usług spółce B. przed upływem roku od dnia, w którym organizator opublikuje przewidziane prawem ogłoszenia, w tym wydatkowanie jakichkolwiek środków na dotowanie B., zarówno w świetle krajowych przepisów o finansach publicznych, jak i unijnych przepisów zakazujących udzielania pomocy publicznej niezgodnej ze wspólnym rynkiem, jest prawnie niedopuszczalne. W tej sytuacji jedyną prawnie dopuszczalną możliwością zapewnienia realizacji kolejowych przewozów pasażerskich na terenie Województwa [...] po dniu 31 grudnia 2012 r. jest niezwłoczne przeprowadzenie otwartego, konkurencyjnego przetargu.

Skarżąca wskazała również, że dokonane przez organizatora bezpośrednie powierzenie świadczenia usług z naruszeniem przepisów prawa Unii Europejskiej i ustawy, prowadzi do wyrządzenia skarżącej szkody wynikającej z uniemożliwienia jej odpowiednio wczesnego przygotowania się do restrukturyzacji albo likwidacji [...] Zakładu "A".

W odpowiedzi na skargę organizator wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że zaskarżona czynność nie stanowi zlecenia bezpośredniego realizacji całości regionalnych przewozów pasażerskich spółce B.. Zarząd Województwa nie podjął uchwały dotyczącej zlecenia bezpośredniego. Skarżąca kwestionuje zatem w skardze rozstrzygnięcie, które nie zostało przez Zarząd Województwa [...] podjęte. Błędne jest stanowisko skarżącej, jakoby protokół z posiedzenia Zarządu z dnia [...] r. stanowił decyzję o zleceniu bezpośrednim pracy przewozowej B. Rozstrzygnięcie w tej sprawie nie zostało bowiem podjęte. Przesłany skarżącej wyciąg z protokołu dotyczy wewnętrznych procedur związanych z Wieloletnią Prognozą Finansową Województwa [...] w związku z przepisami ustawy o finansach publicznych.

Z ostrożności procesowej organizator podniósł, że błędne jest stanowisko skarżącej, jakoby dokonanie ogłoszenia stanowiło warunek bezpośredniego zawarcia umowy z przewoźnikiem. Analiza przepisów ustawy wskazuje, że warunki bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego określa jej art. 22 ust. 1, 2, 5-7 oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007.

Sprawa publikacji ogłoszeń uregulowana jest w art. 23 ustawy, to jest w kolejnej jednostce redakcyjnej, mającej charakter proceduralny. Przepis ten nie wskazuje, że odstępstwo od procedury publikacji ogłoszeń powoduje nieważność ewentualnego zlecenia bezpośredniego.

Stawianie zarzutów proceduralnych budzi też poważne wątpliwości w kontekście przepisów przejściowych - tj. art. 8 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, zgodnie z którym zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego i drogowego powinny być udzielane zgodnie z art. 5 od dnia 3 grudnia 2019 r. W tym okresie przejściowym państwa członkowskie podejmują środki mające na celu stopniowe osiągnięcie zgodności z przepisami art. 5 w celu uniknięcia poważnych problemów strukturalnych, zwłaszcza związanych ze zdolnością przepustową w transporcie. Art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia wskazuje, że zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych są udzielane zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym rozporządzeniu, zaś ust. 2 dopuszcza bezpośrednie udzielanie zamówień podmiotowi wewnętrznemu. Art. 7 ust. 2 rozporządzenia pełni rolę wtórną w stosunku do art. 5, określając procedurę ogłoszeń w razie bezpośredniego udzielenia zamówienia. Z treści tego przepisu wynika, że sprostowanie wcześniejszych ogłoszeń nie ma wpływu na datę rozpoczęcia bezpośredniego przyznania zamówienia. Rozporządzenie nr 1370/2007 po pierwsze wprowadza zatem do grudnia 2019 r. okres przejściowy i po drugie - przewiduje, że ewentualne sprostowanie ogłoszenia nie wpływa nie udzielenie zlecenia bezpośredniego podmiotowi wewnętrznemu.

W ocenie organizatora przepisy krajowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu lub w sposób sprzeczny z rozporządzeniem unijnym, zatem nieuprawniony jest wniosek skarżącej, jakoby odstępstwa od trybu ogłoszeń określonych w ustawie wykluczały udzielenie przez organizatora zlecenia bezpośredniego podmiotowi wewnętrznemu.

Organizator wyjaśnił ponadto, że planował wyłonić w trybie przetargowym przewoźnika do obsługi niektórych linii kolejowych oraz dokonał późniejszej zmiany tegoż ogłoszenia. Do ogłoszenia przetargu ostatecznie nie doszło, albowiem zarządca infrastruktury kolejowej – "C" S.A. zażądał wskazania w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...]r. przewoźnika, który będzie korzystał z infrastruktury w okresie obowiązywania rozkładu jazdy 2012/2013. W odpowiedzi na to wezwanie, by nie ryzykować odmowy uzgodnienia kolejowego rozkładu jazdy, wskazano na świadczenie pracy przewozowej w ramach nowego rozkładu jazdy przez B. Sp. z o.o., mimo braku formalnej decyzji Zarządu Województwa [...] w tej sprawie. W rezultacie prowadzenie procedury przetargowej było bezprzedmiotowe.

Organizator wskazał ponadto, iż jego działanie było i jest zgodne z celem u.p.t.z. i znajduje umocowanie w treści art. 22 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca ustosunkowując się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, podtrzymała w całości swoją skargę i wniosła o oddalenie wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez organizatora. Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...]r. organizator podtrzymał swoje stanowisko w sprawie przedstawiając dalsze argumenty na jego poparcie.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.

Już po zamknięciu rozprawy, w piśmie procesowym z dnia [...] r. organizator przedstawił wywody dotyczące właściwości organów województwa, dokonując analizy kompetencji tych organów w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) w zw. z przepisami u.p.t.z. oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, na wstępie podkreślić należy, że jest ona skargą, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.t.z. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z kolei z art. 59 ust. 2 ustawy, w postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jeżeli przepisy rozdziału 1 działu III u.p.t.z. nie stanowią inaczej.

Mając na uwadze powyższe, wobec braku szczególnej regulacji określonej przepisami u.p.t.z., w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi w świetle przepisów p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w myśl tych przepisów skarga byłaby niedopuszczalna, wówczas Sąd nie byłby uprawniony do merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności.

Rozważając zatem kwestię dopuszczalności skargi wskazać przyjdzie, że skuteczność wniesienia skargi, a w konsekwencji skuteczność uruchomienia procesu oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (w tym przypadku organizatora), zależy od dopuszczalności skargi. Przesłanki dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej to zespół wymagań, które muszą być spełnione, by zaskarżenie wywołało skutek w postaci dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu administracyjnego. Jedną z przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest zaskarżenie takiej formy działania administracji publicznej, która jest kontrolowana przez sądy administracyjne. W art. 3 - 5 p.p.s.a. wyznaczono zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie za takie szczególne przepisy niewątpliwie uznać należy art. 59 – 61 u.p.t.z.

W ocenie Sądu, kwestionowana skargą czynność nie należy jednak do czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego (przynajmniej na tym etapie postępowania). Niezbędnym warunkiem umożliwiającym kontrolę sądowoadministracyjną przewidzianą przepisami u.p.t.z. jest, zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy. Ogłoszenie takie następuje poprzez jego publikację w trybie i terminach określonych w art. 23 ustawy. Zarówno z akt sprawy, jak i z twierdzeń stron wynika, że w dacie podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności ogłoszenie takie nie zostało dokonane ani opublikowane. Skarżąca traktuje natomiast zaskarżoną czynność jako równoznaczną z decyzją o zleceniu bezpośrednim realizacji całości regionalnych przewozów pasażerskich spółce B. Sp. z o.o., gdyż w jej ocenie w taki właśnie sposób przedstawił ją organizator.

Takiego stanowiska skarżącej nie sposób podzielić. Przewidziana ustawą czynność polegająca na ogłoszeniu zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy ma charakter czynności sformalizowanej, a jej formalne wymogi i cechy szczegółowo określają przepisy art. 23 w zw. z art. 22 u.p.t.z. oraz art. 7 rozporządzenia nr 1370/2007. Do formalnych cech tej czynności należy również zaliczyć i to, że właściwym organem do jej wykonania w imieniu organizatora będącego województwem, jest marszałek tego województwa (art. 7 ust. 4 pkt 6 u.p.t.z.). W takiej sytuacji trudno przypisać jakikolwiek z tych wymogów zaskarżonej czynności. Podkreślenia wymaga, że nawet gdyby przyjąć, iż zaskarżona czynność została przedstawiona skarżącej jako decyzja Zarządu Województwa [...] o zleceniu bezpośrednim realizacji całości regionalnych przewozów pasażerskich spółce B. Sp. z o.o., to i tak nie sposób uznać, że stanowiła ona czynność polegającą na ogłoszeniu zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy. Niezależnie bowiem od tego, że sam organizator zaprzeczył w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jakoby taką czynnością była, to w świetle powyższych uwag nie spełnia ona cech i wymogów dla takiej czynności przewidzianych.

Zgodzić się natomiast przyjdzie ze skarżącą, że zaskarżona czynność może być uznana za jedną z czynności zmierzających do bezpośredniego zawarcia umowy z "B". Jednakże ustawodawca krajowy we wspomnianym już art. 59 ust. 1 u.p.t.z. uzależnił możliwość kontroli sądowej podejmowanych przez organizatora czynności w toku procedur zmierzających do bezpośredniego zawarcia umowy od uprzedniego ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia tej umowy. Dodatkowo za takim rozumieniem dopuszczalności skargi przemawia brzmienie art. 60 ust. 1 u.p.t.z. Przepis ten określa termin do wniesienia skargi oraz właściwość miejscową sądu administracyjnego. Z jego treści wynika jednak ponadto, że chodzi o sąd właściwy dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy. Trudno zatem mówić o właściwości sądu w przypadku, kiedy organizator zamiaru takiego nie ogłosił.

Do podobnych konkluzji prowadzi ponadto treść art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1370/2007. Przepis ten stanowi postulat umożliwienia sądowej kontroli decyzji podjętych zgodnie z ust. 2 – 6. Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność do decyzji takich nie należy. Przedmiotem tej czynności, co wynika wprost z treści protokołu z posiedzenia nr [...]Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r., był podział środków finansowych ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej, nie zaś decyzja o świadczeniu usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego. Tego rodzaju czynność nie jest czynnością organizatora wymienioną w przepisach u.p.t.z., ani też w przepisach rozporządzenia nr 1370/2007.

Gdyby natomiast rozpatrywać zaskarżoną czynność w kategoriach czynności, o których mowa w art. 60 ust. 1 in fine u.p.t.z., to niewątpliwie nie miała ona miejsca przed ogłoszeniem zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy. Sądowi i stronom znana jest bowiem okoliczność, że do takiego ogłoszenia doszło dopiero w dniu 14 sierpnia 2012 r. (vide: akta sprawy tut. Sądu o sygn. II SA/Gl 1269/12).

Niezależnie od powyższego wskazać też należy, że podjęcie przez organizatora zaskarżonej czynności nie oznaczało samo w sobie, że do ogłoszenia bezpośredniego zawarcia umowy dojdzie, ani też, że dojdzie do zawarcia umowy z "B".

Reasumując powyższe wywody stwierdzić przyjdzie, że niezbędnym warunkiem umożliwiającym kontrolę sądowoadministracyjną przewidzianą przepisami u.p.t.z. jest ogłoszenie zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy. Brak takiego ogłoszenia, a także brak czynności bezpośrednio powodującej jego publikację, czyni skargę wniesioną w trybie tej ustawy przedwczesną i niedopuszczalną.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.t.z.

O zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi orzeczono po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.