Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 25 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Decyzją z dnia 25 listopada 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 5 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wskazano, że dnia 29 czerwca 2016r. do Starosty wpłynął wniosek E. P. z prośbą o wprowadzenie do operatu ewidencyjnego umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2016 r. W załączeniu do wniosku E. P. przekazała odpis notarialny wskazanej umowy dzierżawy.

Decyzją z dnia 5 września 2016 r., Nr [...] Starosta w pkt 1 orzekł o wprowadzeniu zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej "na ujawnieniu umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2016 r. w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,28 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,06 ha (obręb ewidencyjny S., gmina R.)" oraz w pkt 2 decyzji odmówił zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków "tj. ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2016r. w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 6,2403 ha (obręb ewidencyjny S., gmina R.).

Od punktu drugiego wyżej wymienionej decyzji Starosty E. P. złożyła odwołanie z dnia 16 września 2016 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji faktycznych, zawiera dane dotyczące między innymi gruntów: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład, której wchodzą grunty. W ewidencji tej wykazuje się również właścicieli nieruchomości oraz pozostałe informacje zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629). Ewidencja ta pełni funkcję informacyjno-techniczną, jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach. Ma charakter deklaratoryjny tzn., że jedynie rejestruje określone stany prawne, natomiast nie może ich tworzyć. Ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem stanu prawnego danej nieruchomości - potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) w ewidencji wykazuje się dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014r. poz. 1613).

Na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądowych; umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; ostatecznych decyzji administracyjnych; dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

W świetle art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w operacie ewidencyjnym podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa; dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4; materiałów zasobu; wykrycia błędnych informacji. Natomiast zgodnie z art. art. 24 ust. 2a pkt 2 tej ustawy zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wprowadza się na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Podmiotami wyżej wskazanymi są: właściciele nieruchomości; w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Zatem według przywołanego art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne legitymację do składania wniosków dotyczących wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego, w tym wykazania umowy dzierżawy, posiadają jedynie właściciele nieruchomości (w określonych przypadkach inne podmioty). Analizując zgromadzony materiał dowodowy w sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że Starosta prawidłowo odmówił wprowadzenia zmiany do operatu ewidencyjnego polegającej na ujawnieniu umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2016 r. w części dotyczącej działki nr [...] obręb S. gmina R.. Z treści księgi wieczystej nr GD11/[...] wynika, że właścicielem działki nr [...] jest K. M.. Ponadto w toku postępowania przed organem pierwszej instancji E. P. nie przedstawiła dokumentu, który potwierdziłby posiadanie przez nią prawa własności do działki nr [...] obręb S., gmina R.. Wskazany przez E. P. akt notarialny z dnia 7 października 2015 r., Rep. A [...] nie jest dokumentem jednoznacznie potwierdzającym jej prawo do nieruchomości nr [...] i jednocześnie będącym podstawą do aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie przeniesienia prawa własności. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że w procesie aktualizacji operatu ewidencyjnego starosta ma obowiązek ustalania, czy na chwilę złożenia wniosku istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez wnioskodawcę zmiany. W sytuacji, gdy starosta uzna, że brak jest odpowiednich dokumentów powinien wydać decyzję odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Organ drugiej instancji podzielił także stanowisko wyrażone przez Starostę w zaskarżonej decyzji określające, że "organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością". Ponadto organ zaznaczył, że prawo ujawnione w ewidencji gruntów i budynków musi wynikać w sposób jednoznaczny z dokumentacji. Organy ewidencyjne nie mogą wyinterpretować prawa własności z dokumentów dostarczonych przez strony postępowania.

Istotne znaczenie ma fakt, że dla działki nr [...] obręb S., gmina R., prowadzona jest księga wieczysta i stan prawny tej nieruchomości jest uregulowany. Starosta prowadząc rejestr, jakim jest ewidencja gruntów i budynków niejako jest zobligowany do odzwierciedlenia w tym rejestrze stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby Starosta mógł domniemywać inny stan prawny niż ten wynikający z księgi wieczystej nr GD11/[...] tj. właścicielem działki nr [...] zgodnie ze wskazaną KW jest K. M..

W decyzji z dnia 5 września 2016 r. Starosta uzasadniając odmowę wprowadzenia umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2016 r. w zakresie działki nr [...] wyjaśnił, że z treści umowy dzierżawy z dnia 14 lipca 2009 r. zawartej pomiędzy E. P., a K. M. wynika, że jej przedmiotem były działki nr [...]o łącznej powierzchni 6,71 ha obręb S., gmina R.. Następnie Starosta wskazał, że działka nr [...] została połączona z działką nr [...], w skutek czego powstała działka nr [...] o powierzchni 6,6250 ha. W dalszej kolejności działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Starosta ponadto wskazał, że do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie wpłynął także żaden dokument, z którego wynikałoby, iż działka nr [...] stała się przedmiotem dzierżawy w miejsce działki nr [...]. W zaskarżonej decyzji zaznaczono również, że Sąd Rejonowy w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych wykonał wniosek E. P. związany z oświadczeniem wykonania prawa pierwokupu z aktu notarialnego z dnia 7 października 2015 r., Rep. A nr [...], w części dotyczącej działek nr [...].

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyżej opisane ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe i mają poparcie w materiale dowodowym tj. ujawnienie w operacie ewidencyjnym E. P., jako właściciela jedynie dla działek nr [...] obręb S., gmina R. na podstawie zawiadomienia Sądu Rejonowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 1 marca 2016r.

Na marginesie powyższych rozważań organ odwoławczy zauważył, że ostateczne rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Rejonowy w sprawie o sygnaturze IC [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr GD11/[...] z rzeczywistym stanem prawnym będzie podstawą do wprowadzenia ewentualnej zmiany wpisu prawa własności w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przytoczonego wcześniej art. 24 ust. 2b pkt. 1c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z akt sprawy wynika, że E. P. jest właścicielem działek nr [...] obręb ewidencyjny S., gmina R.. W wyniku elektronicznego badania księgi wieczystej Nr GD11/[...] organ drugiej instancji potwierdził, że E. P. posiada prawo własności do wyżej wymienionych działek, więc mogła skutecznie złożyć wniosek o ujawnienie umowy dzierżawy w operacie ewidencyjnym w zakresie tychże nieruchomości. Zatem w przedmiocie zmiany w operacie ewidencyjnym polegającej na ujawnieniu umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2016 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S., gmina R., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznaje działania Starosty za prawidłowe.

Skargę do Sądu wniosła E. P., domagając się uchylenia decyzji w zaskarżonej części i wpisania umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2016 r. dotyczącej działki numer [...] na rzecz M. P..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 20 ust. 1 pkt. 6 w zw. z art. 22 ust. 1 i ust.2. ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż E. P. nie przysługuje prawo własności działki numer [...] o powierzchni 6.2403 ha, a dalej przez błędne przyjęcie, iż E. P. nie przysługuje legitymacja do złożenie wniosku,

- art. 76 k.p.a. przez kwestionowanie treści dokumentu urzędowego tj. aktu notarialnego z dnia 7 października 2015r., repertorium A - nr [...], sporządzonego przed notariuszem M. K., na mocy którego E. P. skorzystała z przysługującego jej prawa pierwokupu tych działek,

- art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skutkująca bezpodstawnym przyjęciem, iż E. P. nie ma tytułu własności do działki [...], gdy tytuł ów wynika z aktu notarialnego, a ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem stanu prawnego,

- 107 § 2 k.p.a. przez brak rozpoznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu odwoławczym przez stronę skarżącą, a w szczególności brak wskazania konkretnych przyczyn dla których organ administracji publicznej poddaje pod wątpliwość dokument urzędowy - akt notarialny- z dnia 7 października 2015r., repertorium A nr [...] nie jest dokumentem potwierdzającym prawo skarżącej do nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 600 k.c. skutkiem wykonania przez uprawnionego prawa pierwokupu jest to, iż zostaje zawarta pomiędzy uprawnionym, a zobowiązanym umowa sprzedaży. Oznacza to, iż E. P., stała się właścicielem działki numer [...]. Trudno zatem przyjąć, za słuszne stanowisko organu II instancji, iż akt notarialny nie jest dokumentem jednoznacznie potwierdzającym prawo skarżącej do nieruchomość. Jest to stanowisko ewidentnie sprzeczne z podstawowymi przepisami prawa. Przeniesienie własności nieruchomości odbywa się tylko w formie aktu notarialnego. W taki sam sposób należy wykonać prawo pierwokupu. Skarżąca powzięła dokładnie te czynności, sporządzając akt notarialny i składając oświadczenie w przepisanej prawie formie. Prawo własności spornej działki gruntu wynika z dokumentów dostarczonych przez starostę, a organ w żaden sposób - wbrew swojemu stanowisku- nie był zobligowany do interpretowania prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania przez organy administracji w niniejszej sprawie był wniosek E. P. o wprowadzenie do ewidencji gruntów umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2016r. działek rolnych nr [...] położonych w miejscowości S., pomiędzy E. P. określoną w umowie jako właściciel gruntu i M. P. – dzierżawcą.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) stanowi, co następuje:

Art. 24 ust. 2 a - Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Art. 20 ust. 2 pkt 1 - W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Z powyższych przepisów wynika wyłączna legitymacja właściciela nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządowej, dla której prowadzona jest księga wieczysta - do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że organy ewidencyjne nie są powołane do samodzielnego rozstrzygania kwestii uprawnień do gruntów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 790) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Skoro w dacie orzekania przez organy administracji podmiotem wpisanym we właściwej księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...] był K. M., to słusznie odmówiono dokonania wpisu w ewidencji gruntów umowy dzierżawy na wniosek skarżącej E. P.. Nie może ona bowiem w postępowaniu ewidencyjnym skutecznie powoływać się na swe uprawnienia wynikające z aktów notarialnych przeciwko wpisowi prawa własności widniejącemu w księdze wieczystej. Właściwym do rozpoznania sporów o własność nieruchomości jest sąd powszechny, a nie organ administracji, który pozostaje związany domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.