Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej – drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1646/17 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1646/17 oddalił skargę G. W. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 0+161,97 do 6+395,90 w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy I. (odcinki I.-U., U.-K.), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej województwo świętokrzyskie", wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas Dz.U. z 2013 r. nr 80 poz.721, dalej specustawa drogowa).

W przedmiotowej sprawie poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1308/16, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2017r. sygn. II OSK 203/17, który uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu administracyjnego, co do zakresu kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności zdaniem Sądu I instancji należy wziąć pod uwagę, że w świetle art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440; dalej udp) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, natomiast jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (pkt. 5). Z kolei droga rowerowa według art. 4 pkt 11a udp to droga przeznaczona do ruchu rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Wynika z tego, że droga rowerowa, znajdująca się w pasie drogowym drogi publicznej, jest elementem tej drogi, co prowadzi do wniosku, że dobudowanie drogi rowerowej w pasie drogowym istniejącej drogi jest inwestycją dotyczącą istniejącej drogi (stanowi jej przebudowę). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w świetle art. 11e specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, dalej rozporządzenie).

Z art. 34 udp ustawy o drogach publicznych wynika, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Zgodnie natomiast z § 39 powołanego rozporządzenia, jednojezdniowa droga zaliczona do sieci dróg międzynarodowych oraz dwujezdniowa droga klasy GP, G lub Z, bez utwardzonych poboczy, powinny mieć opaski zewnętrzne stanowiące część poboczy przylegających do jezdni. Konstrukcja nawierzchni opaski powinna być taka sama jak jezdni (ust.1). Opaska zewnętrzna powinna mieć szerokość 0,50 m, a w wypadku drogi zaliczonej do sieci dróg międzynarodowych - nie mniej niż 0,70 m. (ust. 2).

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) art. 141 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 270; dalej Ppsa), oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1271) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli i zaniechanie rozpoznania wszystkich zarzutów postawionych w skardze;

2) przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 Ppsa, poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, a rozpoznanie jej w oparciu o analizę jednego w zasadzie zarzutu skargi, a dotyczącego zasadności zastosowania specustawy drogowej;

3) prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 11a ust. 1 i 11b ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 25 ust. 1 udp, polegające na niedokonaniu stosownej oceny przez Sąd I instancji zastosowania tych przepisów przez organ administracji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że właściwy zarządca drogi (Zarząd Województwa Świętokrzyskiego) wystąpił o wydanie zezwolenia realizacyjnego, podczas gdy w odniesieniu do drogi gminnej (a taką jest ul. [...]) w miejscowości I., której inwestycji m.in. dotyczy) organem właściwym jest wójt (burmistrz), co stanowi podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa;

4) prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, polegające na niedokonaniu stosownej oceny przez Sąd I instancji zastosowania tego przepisu przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że wojewoda jest właściwy do wydania zezwolenia realizacyjnego w odniesieniu do drogi gminnej, podczas gdy przepis ten właściwie zastosowany stanowi, że dla dróg gminnych organem właściwym jest starosta, nadto skutkowało, to także wydaniem decyzji organu II instancji wbrew właściwości, gdyż Minister nie jest organem odwoławczym od decyzji starosty, co stanowi podstawę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa;

5) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania tego przepisu przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że przepisy te dotyczą inwestycji polegającej na budowie ścieżki rowerowej wzdłuż wybudowanej już drogi wojewódzkiej, podczas gdy budowy samej drogi rowerowej przepisy specustawy drogowej nie dotyczą;

6) prawa materialnego przez niezastosowanie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i ustalenie, że organ administracji jest związany wnioskiem w zakresie określenia linii rozgraniczających teren dla planowanej inwestycji, więc ani Wojewoda ani Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mieli kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji budowy ścieżki rowerowej, podczas gdy istnieje możliwość odstępstwa od projektu i w sprawie niniejszej możliwa byłaby rezygnacja z pasa rozgraniczającego, zgodnie z wolą skarżącej;

7) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 Ppsa i art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z przepisem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 80 Kpa poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie dawał podstaw do jej oddalenia, nieuwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych, które dawały podstawę do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w tym w szczególności:

- wskazanie, że projektowana droga rowerowa ma być realizowana w ciągu drogi wojewódzkiej, tj. stanowi jej element i wchodzi w skład pasa drogowego, podczas gdy nie ustalono, dlaczego do tego pasa wchodzi, a wiadomo, że projektowana jest jedynie wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...];

- ustalenie, że organy administracji są związane wnioskiem inwestora w zakresie linii rozgraniczających teren i nie są upoważnione do wyznaczenia i korygowania trasy inwestycji ani do zmiany proponowanych rozwiązań, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkowało oddaleniem skargi skarżącej;

8) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 135 Ppsa poprzez zaniechanie stwierdzenia wydania decyzji Wojewody Ś. z [...] września 2015 r. nr [...] i Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. z naruszeniem prawa.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest bezzasadny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok.

Wbrew drugiemu z zarzutów skargi kasacyjnej, nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. Przedmiotem sprawy była bowiem ocena dopuszczalności wydania ww. zezwolenia realizacyjnego polegającego na budowie drogi rowerowej i taka kontrola została przez Sąd I instancji przeprowadzona w sposób prawidłowy, Sąd I instancji uznał, że budowa ścieżki rowerowej stanowi ‘inwestycję w zakresie drogi publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej i brak było możliwości władczego korygowania wyznaczonych przez inwestora linii rozgraniczających inwestycji. W tym kontekście brak literalnego odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w piśmie z 20 września 2017 r. dotyczących m.in. kwestionowania możliwości rozbudowy drogi wojewódzkiej na fragmencie drogi gminnej tj. ul. [...] czy też kwestii nierozważenia przez organ zasadności wystąpienia o odstępstwo od przepisów nie miało jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny kluczowych zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Zaznaczyć należy, że w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej – drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej w sposób oczywisty mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Zlokalizowanie ścieżki rowerowej w liniach rozgraniczających drogi publicznej przewiduje wprost § 46 – 48 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Droga rowerowa może być zatem elementem drogi publicznej przeznaczonym dla ruchu rowerów, ale może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu rowerów, czy też drogą rowerową stanowiącą drogę wewnętrzną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1470/16; z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1351/14, CBOIS). W niniejszej sprawie droga rowerowa jest realizowana jako rozbudowa drogi publicznej. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej jest nieuzasadniony.

Natomiast, wbrew zarzutowi nr 6 skargi kasacyjnej, brak wystąpienia przez organ o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych był uzasadnionym w sposób oczywisty tym, że projekt budowlany był zgodny z tymi przepisami. Kompletnie nieracjonalna byłaby sytuacja, kiedy dysponując takim prawidłowym projektem organ występowałby o odstępstwo i zmuszał inwestora do jego modyfikacji. W żadnym razie nie doszło więc do naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Ponadto, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, w świetle przepisów specustawy drogowej, organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, w szczególności kierując się kryterium wpływu inwestycji drogowej na wartość nieruchomości przylegających do drogi. Rolą orzekającego w sprawie organu tj. Wojewody Ś. i Ministra było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14), a więc w szczególności jest zgodna z ustawą o drogach publicznych oraz powołanym rozporządzeniem określającym warunki techniczne, jakim odpowiadać mają drogi publiczne. Pisma inwestora z 23 listopada 2015 r. ora z 2 stycznia 2016 r. jednoznacznie wskazują na zasadność przyjętych rozwiązań projektowych. Brak było jakiejkolwiek wyjaśniania dlaczego projektowana droga rowerowa do tego pasa wchodzi, a wiadomo, że projektowana jest jedynie wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...].

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jak już wyżej wskazano organy były związane wnioskiem inwestora w zakresie w jakim nie naruszał on przepisów prawa.(por. wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 762/17). W żaden sposób Sąd I instancji nie naruszył też zarzucanych w skardze przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych tj. art. 1 § 1 i 2 tej ustawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.

Odnosząc się do zarzutów nr 3 i 4 skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że okoliczność zaplanowania fragmentu inwestycji rozbudowy drogi wojewódzkiej na istniejącej drodze gminnej czy też na działkach przyległych do drogi gminnej w żaden sposób nie narusza przepisów specustawy określających właściwość wnioskodawcy oraz organu. Linia rozgraniczająca określa bowiem granice inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej i nie ma znaczenia czy została ona określona na części drogi gminnej czy działkach przyległych np. do drogi gminnej czy powiatowej. itp. Skutkiem zezwolenia realizacyjnego będzie bowiem wykreowanie nowego stanu prawnego w zakresie przebiegu drogi wojewódzkiej. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 11a ust. 1 i 11b ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 25 ust. 1 udp, ponieważ do rozpoznania wniosku o rozbudowę drogi wojewódzkiej, na wniosek zarządcy tej drogi, właściwy był wojewoda.

W świetle powyższego uznać należy, że skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne i materialne wydania zezwolenia realizacyjnego i nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Tym samym wskutek braku naruszenia ww. przepisów całkowicie bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 135 Ppsa.

W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.