Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 281/13 w sprawie ze skargi K.B.-T. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o udzielenie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

K.B.-T. w dniu [...] lutego 2013 r. złożyła do Burmistrza Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy, w formie elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej "w postaci skanów wszystkich sporządzonych na zlecenie dzielnicy operatów szacunkowych dotyczących wyceny lokali będących własnością Miasta Stołecznego Warszawy w 2011 i 2012 r.".

Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego dla Dzielnicy Praga – Południe w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. poinformował ww., że udostępnienie żądanych informacji nie mieści się w kategoriach uznawanych za sprawę publiczną, podlegającą przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Zdaniem organu kwestia udostępnienia operatów szacunkowych została uregulowana w sposób szczególny w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten umożliwia osobie której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek oraz odpisów. Przy czym, interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa i nie może być mylony z interesem faktycznym. Z uwagi na powyższe organ przyjął, że osoba której interesu prawnego dotyczy treść operatu, uprawniona jest do zapoznania się z jego treścią w trybie powołanego przepisu (z jego ograniczeniami). Wnioskodawczyni nie wskazała jednak w żaden sposób, z czego wynika jej interes prawny w udostępnieniu wszystkich operatów szacunkowych wyceny lokali wykonanych na zlecenie Dzielnicy Praga – Południe w roku 2011 i 2012, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku.

K.B.-T. w dniu [...] kwietnia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 281/13 uwzględnił skargę.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że żądana przez nią informacja jest informacją publiczną. Zdaniem WSA, skoro operaty szacunkowe zostały sporządzone na potrzeby organu, to stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji odrzucił zapatrywanie organu, że art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wyłącza udostępnienie żądanej przez skarżącą informacji w trybie u.d.i.p. Jak wskazał WSA, w przytoczonym przepisie ustawodawca określił wyłącznie tryb dostępu do operatów szacunkowych dla osób, które mają w tym interes prawny. Oznacza to, że inne osoby mogą żądać informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Zaliczając do tej kategorii skarżącą, Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do załatwienia jej sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.s.t. Warszawy. Postawił w niej zaskarżonemu wyrokowi dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną.

Po drugie, naruszenie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że operat szacunkowy podlega udostępnieniu na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo kasator zauważył, że skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną, to skarga do Sądu pierwszej instancji powinna był zostać poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną sformułowała K.B.-T., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizowana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za zasadne.

Nie trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej, że operaty szacunkowe dotyczące wyceny lokali publicznych nie są informacją publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Powtórzyć wypada za Sądem pierwszej instancji, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012, s. 16-18). Biorąc pod uwagę to, że żądane operaty szacunkowe dotyczą wyceny lokali będących własnością miasta, a zatem mieniem publicznym, stwierdzić wypada, że stanowią one informację o mieniu, jakim dysponuje dana jednostka samorządu terytorialnego. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy [m.in. organach jednostek samorządu terytorialnego], w tym o majątku, którym dysponują.

Powyższe prowadzi do wniosku, że operaty szacunkowe dotyczące mienia publicznego są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji publicznej, a to na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) tej ustawy.

Skarga kasacyjna wymagała jednak uwzględnienia z uwagi na art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim, "Organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby." W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 1 ust. 2 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Analiza art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami unaocznia, że ustawa ta przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji. Ustawodawca ograniczył bowiem prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten określa zatem zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprowadzony został do ustawy w dniu 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posterior derogat lege priori. Należy wreszcie zauważyć, że zaaprobowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji godziłoby w racjonalność ustawodawcy, gdyż trudno założyć, iż węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny – zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ustawy zasadniczej).

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że operaty szacunkowe lokali miejskich nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na podstawie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zatem formułowana tylko informacja oparta na wspomnianych operatach, jednak nie udostępniana ich treść.

Mając na uwadze powyższe, skoro skarżąca nie wykazała wymaganego interesu prawnego, to organ nie był obowiązany do udostępnienia jej żądanych informacji, a co za tym idzie – nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. Z tego względu skarga podlegała oddaleniu.

Mając na uwadze powyższe, stosując art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.