I OSK 2904/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-02-28	
Data wpływu	2012-11-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska /sprawozdawca/
Jacek Fronczyk
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 208/12	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 141 § 4, art. 149, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 208/12 w sprawie ze skargi Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w Poznaniu na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 208/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w Poznaniu z dnia 15 lipca 2010 r. w zakresie punktu 2 wniosku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie, w sprawie ze skargi Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w Poznaniu na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Fundacja Przedsiębiorczości Akademickiej z siedzibą w Poznaniu pismem z dnia 15 lipca 2010 r., skierowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o:

1. dostarczenie dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund w 2009 r. przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4-4.1 i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności: wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny;

2. dostarczenie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia 23 lipca 2010 r.) poinformowała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wyjaśniła, że proces podpisywania umów o dofinansowanie dla projektów wyłonionych do dofinansowania w I oraz II rundzie konkursu w 2009 r. Działania (...) nie został zakończony i z tego względu ww. dokumentacja nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępniona (art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.)).

Fundacja złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ww. Agencji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 256/10 zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych oraz innych protokołów oceny, a także dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości; który to zakres dotyczy beneficjentów konkursów przeprowadzonych w 2008 roku oraz w dwóch rundach w 2009 roku, z którymi to beneficjentami zawarto umowy o dofinansowanie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), w pozostałym zakresie skargę odrzucił (pkt 2).

Od powyższego wyroku Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku podał, że za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania ustaleń, co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności. Powinien on zatem ustalić, jaki był zakres wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. i czy zawarte w nim żądania dotyczyły informacji mających charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy uwzględnieniu art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), który określa wyłączenia przedmiotowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał analizy treści żądania o udostępnienie informacji publicznej, lecz z analizy tej wyprowadził tylko częściowo zasadne wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne, ale jednocześnie wskazał, że błędny był sposób rozstrzygnięcia, polegający na odrzuceniu skargi na bezczynność w tej części. Badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym i odbywa się na rozprawie, a zatem prowadzić może w przypadku ustalenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej, skoro nie było obowiązku jej udzielenia, a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.

W odniesieniu do pozostałych, zawartych we wniosku z dnia 15 lipca 2010 r., żądań udostępnienia określonych dokumentów stwierdził, że ustalenia Sądu pierwszej instancji okazały się niepełne, i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wnioskodawca domagał się między innymi harmonogramów rzeczowo – finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów. Sąd pierwszej instancji zaliczył je do dokumentów wytworzonych przez organ, a zatem do katalogu dokumentów potencjalnie podlegających udostępnieniu, a przy tym nie wyjaśnił, na jakiej przesłance oparł to ustalenie. Nie wiadomo bowiem, czy dokumenty te są elementem wniosku, np. jego załącznikami, czy też są to dokumenty wytworzone podczas postępowania konkursowego.

Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu Sąd pierwszej instancji powinien ustalić, czy wskazane we wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie zobowiązał Sąd pierwszej instancji do ustalenia, czy organ, do którego złożono wniosek był bezczynny w ich udostępnieniu i odpowiednio - wydania rozstrzygnięcia korespondującego z tymi ustaleniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 231/11 zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że skarżąca w punkcie drugim wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. zażądała udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów działania (...). Podał, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "danych publicznych", które w tej ustawie nie zostało zdefiniowane. Wyliczenie "danych publicznych" jest przykładowe, ale wynika z niego, że pod tym znaczeniem kryje się treść stanowisk wyrażonych przez podmioty publiczne bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji i osobę adresata. Treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że na pewno danymi publicznymi jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a zatem uznać należy, iż dokumentacja przebiegu kontroli, o której mowa we wniosku Fundacji, jest informacją publiczną. Kontrole te zostały przeprowadzona przez podmiot publiczny jakim jest PARP na podstawie procedur ustalonych w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. oraz ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Procedury te dotyczą rozliczeń innych podmiotów z wykorzystania publicznych środków, a więc są one danymi publicznymi, które podlegają ujawnieniu w trybie ustawy.

Odnośnie punktu pierwszego wniosku, Sąd I instancji wskazał, że skarżący zażądał ujawnienia dokumentów, na podstawie których zwycięzcom konkursów udzielono dofinansowania przeprowadzanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4-4.1, a dokumenty te zostały wytworzone przez podmioty niebędące podmiotami publicznymi, ale w ramach publicznej procedury w ramach, której zostały wydatkowane publiczne środki finansowe.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro art. 6 ust. 1 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej statuuje, że informacją publiczną są także informacje o pomocy publicznej, to w sytuacji, gdy państwowa osoba prawna jaką jest PARP, powołana do udzielania pomocy niepaństwowym podmiotom, udziela jej w ramach publicznej procedury dofinansowania, to dokumentacja tego postępowania jest jawna, w tym także dokumenty złożone przez beneficjentów publicznego konkursu o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że konkursy przeprowadzone w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka były publiczne, ich podstawą prawną były akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym cyt. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Sąd pierwszej instancji uznał, że z treści art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. wynika, że wszelkie dokumenty oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej, a więc a contrario dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej, zawartej w tym przepisie. Może ona zatem stanowić przedmiot informacji publicznej i jej udostępnianie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że dokumentacja beneficjentów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4-4.1, jako część dokumentacji konkursowej, jest po rozstrzygnięciu konkursu informacją publiczną i podlega ujawnieniu w trybie ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji odrębną sprawą jest sytuacja, w której dokumentacja zawiera dane chronione tajemnicami ustawowymi. W takim przypadku zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może jej nie udzielić, ale wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy, powinien wydać decyzję administracyjną. Brak w tym zakresie rozstrzygnięcia powoduje, że PARP pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej zgodnie z jej wnioskiem.

Od tego wyroku Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. o sygnaturze akt I OSK 2487/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uzasadniając wyrok, NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji, stosownie do treści art. 190 P.p.s.a., był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA wskazał, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie wystąpiły przypadki pozwalające na odstąpienie od wykładni, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy był związany wykładnią, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt OSK 189/11, dokonując oceny żądania zawartego we wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. pod kątem zastosowania art. 1 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Zakwestionował jedynie sposób rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, polegający na odrzuceniu skargi na bezczynność w tej części, zamiast jej oddalenia. W konsekwencji przesądził, że same wnioski o dofinansowanie nie są informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w odniesieniu do zawartego we wniosku żądania udostępnienia harmonogramów rzeczowo-finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów, uznał, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest przedwczesne, nie wyjaśniono bowiem charakteru tych dokumentów, czy są one elementem wniosku, np. jego załącznikami, czy też są to dokumenty wytworzone przez organ w czasie trwania postępowania konkursowego. Reasumując, wskazał na konieczność ustalenia przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy żądane we wniosku informacje są informacją publiczną, a następnie rozważenie, czy organ jest bezczynny w ich udostępnieniu. Wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie wniosków podmiotów aplikujących o dofinansowanie, przyjmując, że stanowią one informację publiczną, dokonał wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób odmienny od wykładni, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, czym naruszył art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a.

NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w uzasadnieniu powołanego wyroku tego Sądu, ocenił, że wszystkie żądane przez skarżącą Fundację dokumenty po zawarciu z tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, iż dokonana w tej sprawie przez Sąd drugiej instancji wykładnia prawa w rozumieniu art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju miała charakter wiążący tylko w kontekście sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwej wykładni tego przepisu, polegającej na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu jest ograniczone wyłącznie do dokumentacji konkursowej, dotyczącej wnioskodawców, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania, lecz z którymi nie zawarto jeszcze umowy. Wykładnia ta nie obejmowała jednak pojęcia informacji publicznej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. za zasadny. Ubocznie wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11 wyraził pogląd, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" (art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r.) podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe, mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne.

Uznał również zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji był związany oceną prawną stwierdzającą, że wnioski o dofinansowanie nie są informacją publiczną, skarga ww. Fundacji na bezczynność PARP powinna być w tej części oddalona. W związku z powyższym, zastosowanie w tej sprawie art. 149 P.p.s.a i uwzględnienie skargi w całości stanowiło naruszenie tego przepisu. Ponadto zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosował się do wskazań Sądu drugiej instancji, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11 i nie ustalił, czy zawarte we wniosku powołanej Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. żądane dokumenty - harmonogramy rzeczowo-finansowe i harmonogramy realizacji projektów według kwartałów stanowią załączniki do wniosku, czy stanowią dokumenty wytworzone w trakcie postępowania konkursowego oraz czy zawierają one informacje publiczne, a organ jest w zakresie ich udostępnienia bezczynny. Podkreślił także, iż zawarte we wniosku żądanie dotyczyło również karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny. Kwestia ta nie została jednak w tej sprawie w ogóle rozważona. W związku z tym NSA uznał za istotne ustalenie, czy żądane dokumenty zawierają dane stanowiące informację publiczną.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ustalić, czy wskazane we wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie zobowiązał WSA w Warszawie do ustalenia, czy organ, do którego złożono wniosek był bezczynny w ich udostępnieniu i odpowiednio - wydania rozstrzygnięcia korespondującego z tymi ustaleniami.

Fundacja Przedsiębiorczości Akademickiej z/s w Poznaniu pismem z dnia 15 lipca 2010 r. wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył dwóch rodzajów informacji:

1. dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund w 2009 r. przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4-4.1 i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności: wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny;

2. dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) jest państwową osobą prawną, powołaną do realizacji zadań publicznych, określonych w ww. ustawie.

Rozpoznając zaś sprawę w zakresie punktu pierwszego wniosku Sąd ten wskazał, iż żądane przez skarżącą wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktu tego nie negował ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając po raz pierwszy w tej sprawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 256/10, ani też Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 189/11, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2011 r. o sygn. akt II SAB/Wa 231/11, czy wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający od niego skargę kasacyjną w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 2487/11. Okoliczność, że taki wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Każda sprawa administracyjna, realizowana przez organ administracji publicznej, generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Natomiast istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną. Warunkiem wstępnym zawarcia umowy o dofinansowanie jest pozytywna ocena złożonego wniosku. Pozytywne oceny wniosków (formalne i merytoryczne) tworzą dopiero podstawę do ewentualnego zawarcia umowy o dofinansowanie. A zatem ocena konkretnego wniosku o dofinansowanie (który zawiera program rozwoju, źródła finansowania, sposób i cel realizacji, tajemnice przedsiębiorcy) musi być dokonywana każdorazowo indywidualnie, albowiem osadzona jest w różnych realiach gospodarczych. Podobnie przedstawia się kwestia harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny, które były przedmiotem wniosku skarżącej. Analiza zebranych w sprawie materiałów, jak również oświadczenia organu, złożone zarówno na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 maja 2011 r., jak również w trakcie prowadzonego postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, bezsprzecznie wskazuje, że są to również dokumenty prywatne, są one częścią wniosku o dofinansowanie. Samych arkuszy ocen, dotyczących złożonych wniosków (bez integralnej części jakimi są te wnioski), również nie można było zakwalifikować jako informacji publicznej, w rozumieniu omawianej ustawy. Harmonogramy rzeczowo-finansowe, harmonogramy realizacji projektów wg kwartałów, karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny dotyczą bowiem konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez treści wniosku (programu przedsięwzięcia) nie przedstawiają żadnej wartości informacyjnej ani dowodowej. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami (harmonogramy rzeczowo-finansowe, harmonogramy realizacji projektów wg kwartałów, karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny), nie jest informacją publiczną, to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skoro z pisma organu, skierowanego do skarżącej w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 lipca 2010 r., wynika, że organ udzielił odpowiedzi na pytania objęte skargą w zakresie punktu pierwszego, informując, że nie mieszczą się one w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd stanowisko to podziela, to nie zachodzi w niniejszej sprawie bezczynność tego organu w sprawie udzielenia informacji publicznej.

W zakresie pkt 2 wniosku, tj. udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów działania (...)., Sąd pierwszej instancji wskazał, ze względu na przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentacja przebiegu kontroli, o której mowa we wniosku Fundacji, jest informacją publiczną. Kontrole te zostały przeprowadzone bowiem przez podmiot publiczny jakim jest PARP, na podstawie procedur ustalonych w ww. ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. oraz ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Procedury te dotyczą rozliczeń innych podmiotów z wykorzystania publicznych środków, a więc są one danymi publicznymi, które podlegają ujawnieniu w trybie ustawy. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie w sprawie niniejszej nie udzieliła informacji zgodnie z punktem 2 wniosku - ani też nie wydała decyzji odmownej, organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego Sąd pierwszej instancji zobowiązał Polską Agencję Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie do załatwienia wniosku z dnia 15 lipca 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania

a) art. 141 §4 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością, tj. pominięcie, że dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie w związku z kontrolami prowadzonymi przez PARP wśród beneficjentów działania (...) nie są wyłącznie dokumentami urzędowymi lecz stanowią także dokumenty prywatne;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę przeciwną informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

c) art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugi i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy PARP nie pozostaje w stanie bezczynności, w zakresie w jakim wniosek Fundacji obejmuje dokumenty prywatne objęte dokumentacją przebiegu i efektów kontroli, gdyż nie stanowią one informacji publicznej;

- w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa rozstrzygnięcie byłoby inne. Sąd musiałby uznać, że dostarczenie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez PARP wśród beneficjentów działania (...) w zakresie w jakim obejmuje dokumenty prywatne nie stanowi informacji publicznej. Tym samym Sąd powinien uznać, że w tym zakresie PARP nie pozostaje w bezczynności.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie do dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez PARP wśród beneficjentów działania (...) sporządzonej na podstawie procedur ustalonych w ustawie z dnia 9 listopada 2000r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U. z 2007r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) i ustawie z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) w sytuacji gdy przepis ten nie powinien być zastosowany, gdyż jego zastosowanie jest ograniczone wyłącznie do postępowań nadzorczych prowadzonych w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc w stosunku do PARP.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego

rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów

zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, przy czym zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do kwalifikacji dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest status prawny Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, która zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jest państwową osoba prawną, która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, określone w programach rozwoju gospodarki. Przychodami Agencji są dotacje celowe z budżetu państwa, środki pochodzące z funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej oraz dotacje podmiotowe z budżetu państwa (art. 15 ust. 2 powyższej ustawy). Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podzielić należy natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów działania (...). znajduje oparcie w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Taki charakter mają dokumenty związane z kontrolami prowadzonymi przez Agencję, bowiem służą one ocenie prawidłowości dysponowania przez beneficjentów majątkiem publicznym, stąd treść tych dokumentów niewątpliwie ma charakter publiczny, a ich udostępnianie (czy tez ewentualna odmowa udostępnienia) podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Charakteru żądanych dokumentów nie zmienia ani długość okresu, którego dotyczą, ani też ewentualne trudności podmiotu zobowiązanego w ich udostępnieniu.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji winien był oddalić skargę na bezczynność, gdyż wnioskowane dokumenty związane z kontrolami prowadzonymi przez Agencję nie są wyłącznie dokumentami urzędowymi, lecz stanowią także dokumenty prywatne. Przede wszystkim należy podnieść, iż Sąd pierwszej instancji nie nakazał w swoim wyroku udostępnienia żadnej informacji publicznej. Przesądził jedynie o jej charakterze i zobowiązał adresata wniosku do jego rozpoznania. Przedmiot niniejszej sprawy stanowi bowiem bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie odmowa udostępnienia informacji publicznej. W sprawach dotyczących udzielenie informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. W tej ostatniej sytuacji sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność, ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym czy ustawa ta w określonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. I OSK 592/10).

Organ w niniejszej sprawie zobowiązany jest więc rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mając jednocześnie na względzie art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który wskazuje, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ powinien więc rozważyć czy zawarte w pkt 2 wniosku żądanie dostarczenia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii nie wpłynie na konieczność zmiany kwalifikacji żądanej informacji publicznej z prostej na przetworzoną i czy zakres żądania nie wygeneruje po stronie podmiotu zobowiązanego dodatkowych kosztów udostępnienia tej informacji. Należy mieć także na uwadze art. 5 omawianej ustawy, zawierający ograniczenia prawa do informacji publicznej. Nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego może posiadać walor informacji publicznej, dlatego koniecznym może być wezwanie wnioskodawcy do uściślenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej tj. jakich konkretnie dokumentów żąda, gdyż może to mieć istotne znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z przedstawionych powodów nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 §4 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugi i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia także wymagania określone w art. 141 §4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.