Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2010 roku sprawy ze skargi R. N. i A. S.-N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z §14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na A. S.-N. i R. N. obowiązek wykonania (odtworzenia) od strony ulicy A drzwi wejściowych do budynku mieszkalnego, położonego w T. przy ul. A [...], w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postępowanie wszczęte zostało na wniosek C. i R. S. o przywrócenie stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i stanu poprzedniego użytkowania budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. A [...]. Dalej, że w ramach czynności wyjaśniających, w dniu 11 sierpnia 2008r., przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, iż cała szerokość działki zajęta jest przez podpiwniczony budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym, przylegający do budynku sąsiedniego, stwierdzono wykonanie robót polegających na ociepleniu ścian zewnętrznych budynku, wymianie podłóg i tynków wewnętrznych, wymianie stolarki okiennej, pokrycia dachu. Ustalono także, iż budynek przedmiotowy posiadał wejście od strony ulicy A, które zostało zamurowane. Organ wskazał, iż z materiału sprawy wynika, iż właściciele budynku dysponują zawiadomieniem z dnia 19 marca 2004r. o braku sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych, a których przeprowadzenie potwierdzono w trakcie oględzin. Inspektor zaznaczył, iż przedmiotowy zakres prac nie obejmował prac polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego, które stanowiło dojście do budynku. Organ podkreślił, iż stosownie do §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu użytkowania, a przedmiotowy budynek takiego wejścia nie posiada. Reasumując Inspektor wywiódł, iż wobec stwierdzonej niezgodności z postanowieniami §14 ust. 1 w/w rozporządzenia obowiązany był nakazać odtworzenie przedmiotowego otworu.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie wnieśli A. S.- N. i R. N. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołujący zaznaczyli, iż organ I instancji po oględzinach nieruchomości wskazał, iż zakres wykonanych robót nie pozwala na potwierdzenie istnienia otworu drzwiowego, a pomimo to wydał decyzję nakazująca odtworzenie poprzedniego stanu. Podkreślili, iż z dokumentów sprawy jasno wynika, iż budynek mieszkalny posiada i zawsze posiadał wejście od podwórka, natomiast dostęp do ulicy A ma poprzez działkę sąsiednią o nr 203/1, co znajduje odzwierciedlenie w postanowieniu Sądu Rejonowego w P. z dnia [...]r. i Sądu Okręgowego w P. z dnia [...]r. o zabezpieczeniu przechodu na czas trwania postępowania. Na koniec strona zauważyła, iż poziom podłogi w budynku znajduje się ponad poziomem ulicy, wzdłuż której budynek jest posadowiony, zatem odtworzenie otworu drzwiowego wiązałoby się z wykonaniem schodów, zlokalizowanych poza terenem działki strony, co oznaczałoby naruszenie prawa własności.

Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył obowiązek doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu od strony ulicy A [...] w T. drzwi wejściowych w terminie do dnia 1 lutego 2010r.

Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygniecie powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, iż postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest postępowaniem naprawczym, którego celem jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych podlegających legalizacji do stanu zgodnego z prawem. Dalej podał, iż niewątpliwie zamurowanie otworu drzwiowego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem roboty takie należy zakwalifikować jako przebudowę istniejącego obiektu, które stosownie do art. 29 Prawa budowlanego wymagają uzyskania takiej decyzji. Organ wskazał, iż w świetle art. 50, art. 51 ust.1 pkt 1 i pkt 2, ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku wykonania robót budowlanych innych niż budowa, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji obowiązek zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo wykonania określonych czynności lub robót budowanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ nakłada obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stosownie do art. 51 ust. 1pkt 2 ustawy, gdy stwierdzi, że możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, natomiast gdy stwierdzi brak możliwości wykonania działań naprawczych w tym trybie oraz niedającej się usunąć niezgodności z przepisami i gdy jedynym sposobem likwidacji nieprawidłowości jest rozbiórka obiektu lub doprowadzenie go do stanu poprzedniego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Przechodząc do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ odwoławczy podniósł, iż bezsprzecznie budynek odwołujących nie posiada dostępu do drogi publicznej, co pozostaje w rażącej sprzeczności z §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Konieczne było zatem rozstrzygniecie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie jak uczynił to organ I instancji w oparciu o ust. 1 pkt 2 ustawy, stąd zasadne było uchylenie decyzji tego organu i rozstrzygnięcie o istocie sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż inwestorzy nie są właścicielami działki nr 203/1, przez którą ich działka miałaby dostęp do drogi publicznej, nie zostało także zakończone postępowanie sądowe o ustanowienie służebności drogi koniecznej, w konsekwencji nie ma podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia niż nakazującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S.-N. i R. N. zarzucili naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 Kpa, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania.

Uzasadniając skarżący powtórzyli argumentację odwołania, dodatkowo wskazując, iż decyzją z dnia [...]r. wydano pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku oraz budynku gospodarczego, budynek mieszkalny od samego początku posiadał wejście od podwórka zgodne z § 63, § 64 i § 66 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., nadto usytuowanie pomieszczeń i ścian działowych, które do dziś nie zostało zmienione wskazuje, iż w momencie projektowania budynku oraz otrzymania pozwolenia było to główne wejście lub też jedyne wejście, bowiem nikt z żyjących obecnie byłych właścicieli nie jest w stanie potwierdzić czy owe drzwi istniały od początku czyli od [...]r., czy wykute zostały wcześniej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do argumentów skarżących wskazał, iż w trakcie oględzin R. N. okazał zdjęcie budynku z początku lat 60 XX wieku, na którym widoczne były drzwi wejściowe do przedmiotowego budynku jednocześnie oświadczył, iż widoczne wejście było wejściem od strony ulicy..

W toku rozprawy pełnomocnik skarżących i uczestnicy postępowania potwierdzili, iż sporne drzwi zamurowali skarżący oraz to iż Sąd Okręgowy w P., orzekając jako sąd odwoławczy oddalił apelację od postanowienia oddalającego wniosek skarżących o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę uczestników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest bezzasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa, sądy administracyjne zostały zaś powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a". Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji tak I jak i II instancji.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył na skarżących obowiązek doprowadzenia części obiektu budowlanego, budynku mieszkalnego, do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu od strony ulicy A drzwi wejściowych tego budynku. Przyczynkiem do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia było ustalenie organu, iż skarżący zamurowali otwór drzwiowy znajdujący się w budynku od strony ulicy A w 2004 r. Wykonane roboty stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane kwalifikują się do robót budowlanych do których zaliczamy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotne jest, iż zgodnie z art. 28 w związku z art. 29 Prawa budowlanego na przedmiotowe roboty budowlane wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, dopiero wówczas można legalnie rozpocząć takie roboty. Jak ustalił organ, a okoliczności tej nie kwestionowali skarżący, zamurowanie otworu okiennego zostało wykonane bez żadnego pozwolenia na budowę. Wprawdzie strona dysponuje dokumentem potwierdzającym brak sprzeciwu co do określonych w nim robót budowlanych, jednakże w ich zakres niewątpliwie nie wchodziły roboty polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego.

W tym stanie rzeczy wykonanie przez stronę robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniające w celu ustalenia przesłanek, których zaistnienie mogłoby stanowić ewentualną podstawę prawną do legalizacji stwierdzonej samowoli. Podstawę prawną takiej legalizacji stanowią przepisy art. 50 i art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Tryb postępowania przewidziany w przywołanych przepisach zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wszczynane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa. Regulowanie tego stanu rzeczy wolą stron postępowania zmierzającą do uniknięcia wykonania obowiązków nałożonych decyzją administracyjną zmierza do obejścia przepisów, z których obowiązki te wynikają (wyrok WSA z dnia 5 października 2005r., sygn.akt VII SA/Wa 176/05, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 191353). W przypadku stwierdzenia takiej samowoli obowiązkiem organów jest wymusić na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części.

W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo wywiódł, iż wykonanie przedmiotowych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje nałożeniem w drodze decyzji obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślić należy, iż samo wykonanie omawianych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, które bezsprzecznie było wymagane, uzasadnia a wręcz wymusza na organie wszczęcie postępowania legalizacyjnego. W tym stanie faktycznym i prawnym bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja skarżących, iż nie wiadomo dokładnie kiedy otwór drzwiowy został zamurowany, czy rzeczywiście kiedykolwiek istniał i czy, jeśli był, głównym wejściem do budynku. Tym bardziej, iż argumentacja ta nie znajduje oparcia w materiale sprawy, przede wszystkim wobec wyjaśnień samego skarżącego złożonych w trakcie oględzin, kiedy to okazał zdjęcie budynku z początku lat 60 XX wieku, na którym widoczne były drzwi wejściowe do przedmiotowego obiektu a jednocześnie oświadczył, iż widoczne wejście było wejściem od strony ulicy. Zauważyć trzeba, iż ostatecznie skarżący nie kwestionują już, że zamurowali sporny otwór drzwiowy, na rozprawie w dniu 12 marca 2010r. pełnomocnik strony oświadczył, iż skarżący zamurowali drzwi ponieważ nie spełniały swojej funkcji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu, iż miało miejsce samowolne zamurowanie otworu drzwiowego, przeprowadzone prace wymagały uzyskania, przed ich rozpoczęciem, pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadają, i okoliczności tej nie kwestionują. Nie ma przy tym znaczenia czy przedmiotowe drzwi spełniały swoje funkcje czy były bezużyteczne, istotne jest, iż ich zamurowanie nastąpiło bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej.

Sąd podziela także stanowisko organu nadzoru budowlanego, znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa, iż zamurowanie otworu drzwiowego stoi w sprzeczności z uregulowaniem §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wynika z niego, iż do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu użytkowania, a przedmiotowy budynek takiego wejścia nie posiada. Nie jest natomiast dopuszczalne pozostawienie stanu faktycznego sprzecznego z prawem. Bez wpływu na zaistniałą sprzeczność pozostaje wyjaśnienie strony skarżącej, iż główne wejście do domu jest od strony podwórka i jako takie zawsze było wykorzystywane, od której to nieruchomość posiada również dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica A, poprzez działkę sąsiednią o nr 203/1. Na uwadze mieć należy, iż działka nr 203/1 jest działką należącą do sąsiadów i wprawdzie prowadzone było postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, jednak jak ustalono na rozprawie w oparciu o wyjaśnienia uczestnika postępowania R. S. i skarżącego, wniosek o ustanowienie drogi koniecznej został prawomocnie oddalony przez sąd II instancji.

Sąd rozumie przyjętą linię obrony, iż skarżący uznając, iż wejście od strony ulicy A i tak nie było użytkowane zgodnie z jego funkcją i przeznaczeniem zamurowali je, korzystając z wejścia od strony podwórka. Jednakże argumenty te nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia wobec wyraźnej regulacji prawnej przewidującej konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych, dla których jest ono wymagane. Jak zostało wywiedzione w ustalonym w sprawie stanie faktycznym takie pozwolenie na budowę było wymagane, jego brak uzasadnia stwierdzenie, iż doszło do samowoli budowlanej, która winna zostać naprawiona stosownie do postanowień art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów prawa zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zarzuty nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

ar