Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wr 98/11 w sprawie ze skargi M. N. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - protokołów z posiedzeń komisji urbanistyczno-architektonicznej w 2011 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 98/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Prezydenta Miasta Wrocławia do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. N. o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 maja 2011 r., w zakresie pkt 2 dotyczącego protokołów z posiedzeń komisji urbanistyczno-architektonicznych w 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący M. N. wnioskiem z dnia 4 maja 2011 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego we Wrocławiu – Biura Rozwoju Wrocławia o udzielenie informacji publicznej w zakresie między innymi 1) protokołów z dyskusji publicznych w 2011 r. dotyczących ustaleń projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, 2) protokołów z posiedzeń komisji urbanistyczno-architektonicznych w 2011 r.; 3) projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...).

Jako formę udostępnienia informacji wskazał pliki komputerowe lub scan dokumentów a jako formę przekazania informacji – przesłanie pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres. W przypadku ograniczeń technicznych do przekazania informacji w formie wskazanej wyżej zwrócił się o powiadomienie na podany adres oraz jednoczesne przesłanie w wersji papierowej lub elektronicznej na adres podany w nagłówku wniosku.

Podstawą prawną wniosku według skarżącego był art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Dnia 11 maja 2011 r. wnioskodawca otrzymał informację z Biura Rozwoju Wrocławia Urzędu Miejskiego we Wrocławiu, że jego wniosek w zakresie pkt 2 zostanie przekazany Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej – gdyż Biuro nie dysponuje protokołami z posiedzeń Komisji kadencji 2011-2014 r. Do powyższego pisma dołączono kopię pisma przekazującego wniosek skarżącego w zakresie pkt 2 do Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

Powyższa Komisja pismem z dnia 30 maja 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, że protokoły, o których mowa w pkt 2 wniosku z dnia 4 maja 2011 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. powiadomiła, że jako organ doradczy Prezydenta Wrocławia swoje uwagi dotyczące projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wyraża w formie opinii. W poprzednich kadencjach Komisji protokół stanowił załącznik do opinii dlatego z wcześniejszych lat protokoły były skarżącemu przekazywane. W latach 2010-2013 uwagi Komisji dotyczące przedkładanych do zaopiniowania projektów planów miejscowych zawarte są w treści opinii, które na żądanie wnioskodawcy są udostępniane.

Po ponagleniu przez skarżącego w sprawie wydania decyzji odmawiającej (pismo, które wpłynęło do Urzędu 15 lipca 2011 r.) – organ pismem z dnia 25 lipca 2011 r. odpowiedział, że w jego ocenie protokoły Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nie stanowią informacji publicznej. W związku z powyższym zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna nie może wydać decyzji w sprawie odmowy udostępnienia protokołów jej posiedzeń, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej.

Dnia 23 sierpnia 2011 r. zainteresowany złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocław w przedmiocie nie udostępnienia w terminie informacji publicznych, i zarzucił naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1, 2, art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nie wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2.

Wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia 4 maja 2011 r. w zakresie pkt 2 i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając swój wniosek wskazał, że pismem z dnia 4 maja 2011 r. wnosił o udostępnienie w pkt 2 tego wniosku protokołu z posiedzeń komisji urbanistyczno-architektonicznej w 2011 r. Przedstawił korespondencję toczącą się pomiędzy stronami, po złożeniu wniosku.

Stwierdził, że pismem z dnia 25 lipca 2011 r. ostatecznie udzielono mu odpowiedzi, z powołaniem się na art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmawiającej wydania decyzji. W związku z powyższym stwierdził, że na gruncie przepisu art. 61 Konstytucji i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności z następujących powodów: Wskazał, że ustanowione w Konstytucji RP w art. 61 prawo do uzyskiwania informacji o działalności m.in. podmiotów publicznych przyznaje bardzo szerokie uprawnienie, które tylko wyjątkowo i w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji może zostać ograniczone. Zgodnie z art. 61 ust. 4 tryb dostępu do informacji o jakich mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu ureguluje ustawa. Według skarżącego ustawa o dostępie do informacji publicznej wypełnia dyspozycję przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji. Natomiast z obowiązywania wzajemnego art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż zakres pozytywny i negatywny prawa określonego w art. 61 Konstytucji mogą współokreślać przepisy ustaw. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01). Podał, że trudno uznać, iż zakres prawa do informacji publicznej wyznaczony jest przez ustawę o dostępie do informacji publicznej a przyjęcie takiego stanowiska jest błędne. "Informacją publiczną jest informacja wskazana w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz współwyznaczona przez art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez dokonywania wykładni obu przepisów i ustalania norm wynikających z przywołanych przepisów można podnieść dwa następujące argumenty: ustalenie pozytywnego zakresu prawa do uzyskiwania informacji poprzez analizę obu przepisów wskazuje jednoznacznie, iż ustrojodawca precyzyjne wskazał jakie uprawnienia zagwarantowane zostały w przepisie art. 61 ust. 1 i 2 (informacji o działalności), a co nieprecyzyjne ustawodawca spróbował powtórzyć w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trudno uznać za wyznaczenie pozytywnego zakresu prawa do uzyskiwania informacji przepis ustawy, który jest niejednoznaczny i mało precyzyjny. Przepis ten należy potraktować jak powtórzenie generalnej zasady demokratycznego państwa prawa – zasady jawności działania władz i wydatkowania funduszy publicznych (art. 61 Konstytucji RP) – poprzez podkreślenie, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tak sformułowana zasada będąca z jednej strony współwyznaczeniem prawa z art. 61 Konstytucji poprzez jego potwierdzenie i uogólnienie, jest z drugiej strony przepisem ogólnym (zasadą) dla wykładni ustawy od dostępie do informacji publicznej. Stosowanie wszystkich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winno się odbywać zgodnie z zasadą pełnej jawności (każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną) i tylko wzajemne współistnienie i wpółwyznaczanie art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pozwala na prawidłowe zrozumienie prawa do uzyskiwania informacji. Tym samym nie można określić, iż coś nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko takie nie znajduje podstaw przede wszystkim ze względu na właściwe określenie zakresu prawa. Jak wskazano powyżej pozytywny zakres tego prawa określony został w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, co następnie ustawodawca uogólnił i podkreślił w ustawie." Po drugie w przypadku normy określającej zakres prawa do uzyskania informacji, wyłącznie poprzez ustawę, dochodzi często do naruszenia prawa z art. 61 Konstytucji. Każdorazowo należy poszukiwać zakresu jawności w art. 61 Konstytucji gdzie zostało ono określone. W zakresie ograniczania dostępu do informacji publicznej wskazał, że zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP należy w realizacji tego prawa gwarantować maksymalną jawność natomiast ograniczenia o jakich mowa w art. 61 ust. 3 winny zostać stosowane wyjątkowo. Na poparcie swoich wywodów skarżący przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Dodał również, że działalność Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jest uregulowana Zarządzeniem nr 120/10 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 października 2010 r. w sprawie powołania Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz zatwierdzenia jej regulaminu. Przytoczył również treść § 9 regulaminu, który stanowi o obowiązku sporządzania z posiedzenia MKUA protokołów i ich zawartości. Wskazując ostatecznie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2009 r. –sygn. akt I OSK 851/09, w którym stwierdzono, że skarga na bezczynność może być złożona między innymi, gdy ustawodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną uznał, że we wskazanych okolicznościach skarga jest konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na korespondencję toczącą się pomiędzy stronami i jej treść. Podał, że z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy organ w terminie ustalonym przez prawo nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Bezczynność organu jest stanem ciągłym w jakim pozostaje on po upływie terminu określonego na załatwienie sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności muszą być dwie przesłanki – pierwsza to niezałatwienie sprawy, druga, że nie została załatwiona w terminie. Szereg pism skierowanych do strony skarżącej mówiących o braku podstaw do udzielenia informacji wskazuje, że organ nie był bezczynny.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wniosek skarżącego z dnia 4 maja 2011 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, że żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a Prezydent Wrocławia jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 4 maja 2011 r. protokoły są dokumentami, które dotyczą sposobu stanowienia aktów publiczno-prawnych – np. projektów o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie żądanej dokumentacji Prezydent Wrocławia powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy znajdują się w nim informacje niepodlegające udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia informacji lub wydać decyzję odmawiającą do nich dostępu. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wymieniona korespondencja między stronami jest dowodem na to, że organ nie jest bezczynny. Organ winien bowiem działać jak stwierdzono wyżej w formie przewidzianej przez prawo. Działań o takim charakterze organ nie wykazał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Wrocławia zarzucając mu naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie, poprzez przyjęcie, że protokoły z posiedzeń Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej stanowią informację publiczną, a co za tym idzie w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie.

Powołując się na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony skarżącej oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że organ pozostawał bezczynny wobec wniosku skarżącego. Wskazuje na to szereg pism skierowanych do skarżącego. Podstawowe znaczenie w sprawie ma stanowisko strony przeciwnej, które było prezentowane na każdym etapie postępowania, w mianowicie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a co za tym idzie nie ma do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego i nie rozważył nawet możliwości, że faktycznie do udzielenia przedmiotowej informacji nie ma zastosowania przedmiotowa ustawa, a co za tym idzie strona przeciwna nie była zobowiązana do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Do bezczynności organu nie dochodzi, bowiem, gdy przepis prawa nie zobowiązywał organu do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź podjęcia czynności adresowanej do strony. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Prezydent Wrocławia nie ustalił, przy rozpoznawaniu wniosku, czy znajdują się w nim informacje niepodlegające udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ dokładnie przeanalizował wniosek i stwierdził, że protokołów z posiedzeń komisji urbanistyczno-architektonicznej, nie można zakwalifikować, jako informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany. Strona przeciwna od samego początku informowała skarżącego, że przedmiotowa informacja nie jest uznana, jako informacja publiczna, stąd też, bezprzedmiotowe było stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dokumentem tworzonym w toku procesu legislacyjnego (tut. sporządzanie planu miejscowego) i na potrzeby tego procesu, jest opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Opinia taka podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast protokoły z posiedzeń komisji takiego przymiotu nie posiadają.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut naruszenia prawa materialnego w postacie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawarty w skardze kasacyjnej, uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w informacjach, które organ przesyłał wnioskodawcy oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej występuje pewna sprzeczność, której wyjaśnienie jest konieczne dla prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna poinformowała wnioskodawcę, że w obecnej kadencji (tj. w roku 2011, którego dotyczył wniosek) swoje uwagi dotyczące projektów miejscowego zagospodarowania przestrzennego wyraża w formie opinii, która jest dostępna. Natomiast w poprzednich latach uwagi te zamieszczane były w protokole, który stanowił załącznik do opinii. Z odpowiedzi tej można by wnioskować, że w roku 2011 protokoły Komisji nie były sporządzane, a skoro nie istnieją nie mogą zostać udostępnione. Jednak zarówno z uzasadnienia skargi kasacyjnej jak i z pisma z dnia 30 maja 2011 r. wynika, że protokoły te są w posiadaniu Komisji, ale zdaniem organu nie stanowią one informacji publicznej i z tego powodu nie podlegają udostępnieniu. Warto w tym miejscu przywołać przy tym argumenty wnioskodawcy co do § 9 regulaminu działania Komisji, z którego wynikać ma obowiązek sporządzania protokołów. "Protokół" odzwierciedla przebieg jakiegoś zdarzenia, jest zapisem jego przebiegu. Ma walor oficjalności, poświadczany jest podpisami osób, które potwierdzają to, że zawarte w nim treści zgodne są z faktycznym stanem wydarzeń. Protokół posiedzenia Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej działającej przy Prezydencie Miasta jest zatem dokumentem tworzonym jak trafnie podnosi Sąd I instancji przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego, ponad wszelką wątpliwość stanowi informację publiczną.

Jeżeli zatem protokoły posiedzeń Komisji w 2011 r. nie były sporządzane organ winien w sposób wyraźny poinformować o tym wnioskodawcę i będzie to stanowić załatwienie złożonego przez niego wniosku. Jeżeli natomiast protokoły takie istnieją powinny zostać udostępnione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie natomiast od zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że całkowicie błędne jest przekonanie Sądu I instancji, że odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej powinna być dokonana w drodze decyzji. W orzecznictwie NSA ukształtował i utrwalił się pogląd, że skoro przepisy u.d.i.p. stosuje się wyłącznie do informacji będących informacjami publicznymi, wydanie decyzji w oparciu o art. 16 ustawy w sytuacji gdy nie znajduje ona zastosowania (bo żądana informacja nie jest informacją publiczną) jest wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością. Stanowisko adresata wniosku co do charakteru żądanej informacji może być w takiej sytuacji zweryfikowane w drodze skargi na bezczynność.

Ponieważ jednak wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.