Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.

W dniu 23 maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2016 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 14 kwietnia 2015 r. nr [...] orzekającą o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r., adresowanym do Starosty, Komendant Wojewódzki Policji wniósł o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji J. S. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, z uwagi na otrzymanie przez skarżącego łącznie 28 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 26 stycznia 2011 r. do dnia 28 grudnia 2011 r.

Zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2012 r. nr [...] Starosta poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego, a w dniu 13 lutego 2012 r. w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień, w formie egzaminu teoretycznego i praktycznego. Skierowanie to zostało skarżącemu doręczone w dniu 24 lutego 2012 r. W treści skierowania oznaczonego nr [...] wskazano, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w wyznaczonym terminie - 13 maja 2012 r. - spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Od decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżący się nie odwołał.

W dniu 10 maja 2012 r. Starosta wydał decyzję nr [...] wskazując w jej podstawie prawnej art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wynikało, że organ orzeka "[...] za zgodą strony o zmianie decyzji Starosty nr [...] z dnia 16.01.2012 r. w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji dla Pana J. S., zam. [...], ul. [...] w zakresie prawa jazdy kat. B w ten sposób, że: zmienia się termin ważności skierowania na "bezterminowo", potwierdzając zmianę terminu w wydanym w dniu 13.02.2012 r. skierowaniu [...]".

Poza ww. decyzją w dniu 10 maja 2012 r. skarżący pokwitował odbiór skierowania o identycznym numerze jak skierowanie z dnia 13 lutego 2012 r.

Zawiadomieniem z dnia 10 marca 2015 r. nr [...] Starosta poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2015 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego orzekł o cofnięciu J. S. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B w związku z niepoddaniem się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący w okresie od dnia 13 lutego 2012 r. do dnia 14 kwietnia 2015 r. nie wykonał nałożonego obowiązku w postaci poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 przedmiotowego aktu prawnego starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podniósł, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania takiego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestia niezwłocznego poddania się sprawdzeniu kwalifikacji może być z kolei oceniana w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek oceny czy wskazany obowiązek został wykonany, a w konsekwencji czy zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Co nadto istotne, organ administracji publicznej winien badać indywidualnie każdy przypadek, przy czym okres, w jakim osoba miałaby poddać się egzaminowi kontrolnemu powinien być krótki z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie zaś okres ten powinien być na tyle realny, by umożliwić zainteresowanemu przystąpienie do egzaminu.

W ocenie Starosty okres od dnia 13 lutego 2012 r. do dnia 14 kwietnia 2015 r. był okresem realnym, w którym skarżący mógł poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Co istotne, we wskazanym okresie skarżący nie przedstawił jakichkolwiek wyjaśnień na okoliczność niemożności wykonania nałożonego obowiązku. W ocenie organu dalsze kierowanie pojazdami przez ww. bez poddania się sprawdzeniu kwalifikacji stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i kołowego. Uwzględniwszy z kolei cel regulacji zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym zasadnym jest cofniecie uprawnień do kierowania pojazdami w związku z niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w ww. przepisie.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia J. S. wniósł "[...] o powrót do warunków określonych w decyzji pierwotnej z dn.13.05.2013 r. [...]".

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że po wydaniu skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżący niezwłocznie rozpoczął procedurę realizacji nałożonego obowiązku. W dniu 13 lutego 2012 r. pozytywnie zaliczył testy psychologiczne uzyskując orzeczenie psychologiczne stwierdzające brak przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Po zapoznaniu się z harmonogramem i regulaminem egzaminów testowych z ruchu drogowego i jazdy w Ośrodku Doskonalenia Kierowców w G. i mając już do nich przystąpić skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek o wydłużenie terminu na zdanie egzaminu. Decyzją z dnia 10 maja 2012 r. starosta zmienił termin w skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z daty 13 maja 2012 r. na "bezterminowy" czyli na czas nieokreślony. Nie jest więc prawdą, że skarżący nie poddał się wymaganemu prawem i nakazanemu sprawdzeniu kwalifikacji. W związku z trudną sytuacją zdrowotną skarżący mając jasno określoną decyzją starosty sytuację z terminem zakończenia procedury zdania egzaminów sprawdzających (bezterminowo) odłożył ukończenie tej procedury na okres po ukończeniu rehabilitacji pooperacyjnej.

Skarżący wskazał ponadto, że decyzja z dnia 13 maja 2012 r. nie została przez Starostę uchylona. W okresie trzech lat organ nie wysłał także do skarżącego jakiegokolwiek ponaglenia. Nie podjął również starań odnośnie ustalenia jego sytuacji. Co równie ważne, od dnia 13 lutego 2012 r. nie pojawiły się jakiekolwiek nowe okoliczności, które dyskwalifikowałyby skarżącego jako kierowcę. Od trzech lat skarżący posiada bowiem tempomat, który pilnuje określonej znakiem prędkości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 marca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami istotne jest to, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji miała charakter ostateczny oraz, czy do dnia orzeczenia o cofnięciu uprawnień strona poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

W ocenie organu odwoławczego niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się określonemu obowiązkowi. Niepodjęcie zaś tych czynności i niepoddanie się egzaminowi skutkować musi wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji o cofnięciu uprawnień. Decyzja ta ma z kolei charakter związany, co oznacza, że zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym nie zależy od uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem w przypadku spełnienia wskazanych przesłanek.

W rozpatrywanej sprawie czas jaki upłynął od doręczenia stronie ostatecznej decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do dnia wydania zakwestionowanej decyzji był niewątpliwie wystarczający do wykonania nałożonego obowiązku nie tylko w sposób niezwłoczny. Mając zaś na uwadze okres występujący pomiędzy tymi zdarzeniami (około 3 lat) można przypuszczać, że skarżący nałożony nań obowiązek w gruncie rzeczy zignorował.

W skardze na ww. decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. S. wniósł o uchylenie rozstrzygnięć wydanych w jego sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że jako adresat decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżący był zobowiązany do niezwłocznego poddania się takiemu sprawdzeniu. Przeciwnie, skoro organ administracji nie oznaczył terminu wykonania obowiązku, a co więcej stwierdził w decyzji, że nie ma takiego terminu, to nie można w ogóle mówić, że termin wyznaczony upłynął. Termin ten nie upłynął ani do chwili wydania decyzji o cofnięciu uprawnień ani nawet do chwili obecnej.

Skarżący wskazał ponadto, że w świetle art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są działać w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Skarżący ufając władzy publicznej nie miał powodu podejrzewać, że pojęcie "bezterminowo" może mieć dla organu władzy publicznej inne znaczenie od tego, jak jest powszechnie rozumiane w języku polskim. W związku z tym skarżący miał prawo pozostawać w przeświadczeniu, że nie wyznaczono mu terminu końcowego realizacji obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."). W świetle art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 14 kwietnia 2015 r. w granicach określonych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. W przypadku zaś, gdy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie wykona nałożonego na nią obowiązku i nie podda się egzaminowi to stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym (znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami; tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym.

Decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego. Przy stwierdzeniu okoliczności, o których mowa powyżej, organ administracyjny zobowiązany jest bowiem do cofnięcia uprawnień osobie, która pomimo skierowania nie zgłosiła się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a tym samym stwarzać może zagrożenie zarówno dla siebie jak i innych uczestników ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzja o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stała się ostateczna, a skarżący nie poddał się egzaminowi, na który został skierowany. Tym samym Starosta uprawniony był i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień.

Argumenty podniesione w skardze są chybione i niemożliwe do zaakceptowania. Skarżący wywodzi bowiem, że nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, ponieważ organ pierwszej instancji w następstwie decyzji z dnia 10 maja 2012 r. nie oznaczył terminu wykonania nałożonego obowiązku. Skarżący działając w zaufaniu do organów władzy publicznej i podjętych w sprawie rozstrzygnięć pozostawał zaś w przeświadczeniu, że w istocie nie wyznaczono mu terminu końcowego realizacji obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W decyzji kierującej skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji znalazło się bowiem sformułowanie "bezterminowo".

Mając na uwadze powyższą argumentację, jak i treść wyrażonej w art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej Sąd stanął wobec dylematu, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności oraz użycie w skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zwrotu "bezterminowo" przemawiają za uznaniem, że przyczyną niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji było wyłącznie błędne przeświadczenie wywołane treścią decyzji wydanej przez Starostę w dniu 10 maja 2012 r.

Odnosząc się do powyższej argumentacji podkreślenia wymaga, iż jak słusznie i wbrew zarzutom skargi wyjaśnił organ odwoławczy, brak określenia terminu, w którym skierowany zobligowany jest poddać się egzaminowi nie oznacza, że strona nie jest związana żadnym w tym zakresie terminem. Przeciwnie, niedopuszczalność wskazania takiego terminu w decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oznacza, że stosowane w tej mierze winny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności decyzji administracyjnych posiadających walor ostateczności. Oznacza to, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna była podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Skarżący miał taką świadomość, skoro - jak sam twierdzi – rozpoczął procedurę prowadzącą do spełnienia nałożonego obowiązku. W ocenie Sądu skarżący do momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień musiał mieć nadto świadomość co do tego, że obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji nie został unicestwiony. Postrzegając sprawę racjonalnie skarżący powinien bowiem wiedzieć, że sformułowanie "bezterminowo" użyte w odniesieniu do nałożonego aktem administracyjnym obowiązku nie oznacza zniesienia tego obowiązku.

Powyższe zapatrywania potwierdza nadto dogłębna analiza akt administracyjnych. Z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika bowiem, że po dniu wydania ww. decyzji zmieniającej z dnia 10 maja 2012 r. obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji został przez organy administracji publicznej w jakikolwiek sposób zniesiony.

Skoro więc skarżący pomimo upływu znacznego czasu od otrzymania skierowania nie poddał się obligatoryjnemu sprawdzeniu kwalifikacji, to nie budzi wątpliwości, że spełniona została przesłanka skutkująca obowiązkiem wydania przez organ administracji publicznej decyzji o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdzając by zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.