Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2016 r. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Powiatu kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] kwietnia 2016r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr [...] w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2016 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2016 r. nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej: u.s.p.), stwierdził nieważność powyższej uchwały jako istotnie naruszającej prawo, tj. art. 80 ust. 1 u.s.p.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, że z jego ustaleń wynika, że w głosowaniu nad kwestionowaną uchwałą brali udział członkowie Zarządu Powiatu powołani do składu tego organu uchwałami Rady Powiatu z [...] marca 2016 r. W ocenie organu nadzoru Zarząd Powiatu w tym składzie od [...] kwietnia 2016 r. nie mógł podejmować uchwał w sprawach właściwych dla tego organu. Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] stwierdzono nieważność następujących uchwał Rady Powiatu:

– w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty;

– Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenie odwołania Starosty;

– w sprawie wyboru M.A.J. na funkcję Starosty;

– Nr XXIII/81/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty;

– w sprawie wyboru L.O. na funkcję Wicestarosty;

– Nr XXIII/82/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Wicestarosty;

– w sprawie wyboru R.C. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– Nr XXIII/83/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– w sprawie wyboru J.M. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– Nr XXIII/84/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu;

– w sprawie wyboru A.H.S. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy;

– Nr XXIII/85/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zdaniem organu, pomimo, że nie jest jeszcze prawomocne, to z mocy art. 80 ust. 1 u.s.p., wstrzymało wykonalność ww. uchwał w całości. Zgodnie bowiem z tym przepisem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tak więc, choć rozstrzygnięcie nadzorcze z chwilą jego doręczenia organowi samorządowemu nie stało się prawomocne, to jednak wstrzymuje z mocy prawa wykonanie uchwał których dotyczy w zakresie objętym aktem nadzoru z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wstrzymanie wykonania unieważnionej uchwały jest bezpośrednim skutkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego aktualizującym się z dniem doręczenia tego rozstrzygnięcia. Wprowadzając wstrzymanie wykonalności uchwały w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym, intencją ustawodawcy było zapobieganie możliwości wywołania skutków prawnych przez akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do którego zachodzi podejrzenie o jego niezgodności z prawem, a także uniemożliwienie stosowania zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym aktu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia organu nadzoru.

Mając na względzie treść art. 80 ust. 1 u.s.p., w ocenie organu nadzoru, wstrzymanie wykonania uchwał objętych rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] skutecznie zapobiega możliwości wywołania skutków prawnych przez te akty organu jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do których zakwestionowana została ich zgodność z prawem, a także uniemożliwia stosowanie zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym aktów do czasu uprawomocnienia się orzeczenia organu nadzoru.

Zatem od dnia doręczenia Powiatowi rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] kwietnia 2016 r, [...], tj. od dnia [...] kwietnia 2016 r. nowo wybrani członkowie Zarządu Powiatu nie mogli pełnić swoich funkcji. Działanie Zarządu w składzie ustalonym zakwestionowanymi przez organ nadzoru uchwałami zostało bowiem zawieszone od [...] kwietnia 2016 r., kiedy to rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone. W konsekwencji osoby wchodzące w skład Zarządu Powiatu nie mogły wziąć udziału w głosowaniu dotyczącym podjęcia uchwały Nr [...] w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2016 r. Podjęcie uchwały przez organ, którego kompetencje zostały z mocy prawa wstrzymane stanowi – zdaniem organu nadzoru – istotne naruszenie prawa.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 85 ust. 5 u.s.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze staje się wykonalne z chwilą jego wydania przez organ nadzoru, pomimo nieposiadania przez tenże akt waloru prawomocności, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest prawnie wiążące aż do chwili jego uprawomocnienia się, pozostając tym samym niewykonalnym aż do upływu powyższego okresu;

2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 3 w zw. z art. 76 ust. 2 w zw. z art. 77 u.s.p., poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, przy czym powyższe organ nadzoru wywnioskował w oparciu o przyjęte we własnym zakresie rozumienie zakwestionowanej podstawy prawnej, a nadto interpretację rozszerzającą, przy braku jednolitości poglądów prawnych w tym zakresie, podczas gdy orzeczenia organów nadzoru powinny – w sposób niebudzący wątpliwości – wskazywać podstawę prawną, która została naruszona, bez uzasadnionych wątpliwości co do legalności aktu ustanowionego przez organ powiatu, czemu organ nie podołał, a co wpłynęło na ograniczenie naczelnej zasady samodzielności organów samorządu terytorialnego;

3. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem działanie organu nadzoru, który przy braku jednolitości poglądów prawnych w tym zakresie, oparł kwestionowane przez skarżącego rozstrzygniecie nadzorcze na przyjętej przez siebie, wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, czyniąc powyższe wbrew zasadzie legalizmu, nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego, co wpłynęło na ograniczenie naczelnej zasady samodzielności organów samorządu terytorialnego,

6. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 1 u.s.p., poprzez niewskazanie przez organ nadzoru konkretnego rodzaju naruszenia prawa, które w jego opinii zaistniało, przy czym tenże wywód prawny, jako część uzasadnienia prawnego, jest obligatoryjnym składnikiem rozstrzygnięcia nadzorczego, który winien się w nim znajdować, czemu organ nadzoru nie sprostał,

7. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewywiedzenie z przepisów prawa materialnego konkretnego rodzaju naruszenia, przy czym wywód w zakresie określonego naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, który składa się na uzasadnienie prawne tegoż aktu, a także poprzez wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym jedynie okoliczności faktycznych, które w ocenie organu wpłynęły na stwierdzenie nieważności objętej nią uchwały.

W związku z powyższym skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066, dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Objęte skargą rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w oparciu o art. 79 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Wskazać również należy, że zgodnie z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania , iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Stwierdzając nieważność uchwały Zarządu Powiatu z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2016 r., podjętej przez nowo wybrany Zarząd Powiatu, tj. Starostę M.J., Wicestarostę L.O. oraz członków Zarządu A.S. i R.C., organ nadzoru uznał, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 80 ust. 1 u.s.p. W myśl tego przepisu stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten wprowadza zatem środek ochrony tymczasowej – wstrzymanie wykonania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 85 ust. 5 u.s.p. mówiący o przesłankach prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, daje powiatowi tymczasową ochronę przez skutkami nieprawomocnych a kwestionowanych przez nią ingerencji organu nadzorczego. Nie podważa to oczywiście wywołania skutków prawnych przez prawomocne rozstrzygnięcie z mocą ex tunc. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność określonej uchwały wywołuje skutki jak postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały organu powiatu. Stan taki trwa do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1143/10; wyrok dostępny na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W tym miejscu zaakcentować należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych aktów, w tym aktów nadzoru, w zakresie ich zgodności z prawem materialnym, jak i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu treścią prawomocnego orzeczenia odnosi się po pierwsze, do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, i po drugie do waloru prawnego rozstrzygnięcia zawartego w treści orzeczenia. Skutkiem pozytywnym (materialnym) jest to, że rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu stwarza taki stan prawny, jaki z niego wynika, czyli sądy administracyjne rozpoznające spór muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak to przyjęto we wcześniejszym, prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym zatem postępowaniu, w którym pojawia się ta sama kwestia, nie może być już ona badana i co za tym idzie odmiennie oceniana. Związanie dotyczy sentencji orzeczenia i motywów w tych granicach, jakie stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia. W konsekwencji nikt nie może kwestionować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego treści.

Mając powyższe na uwadze – zdaniem Sądu – przy orzekaniu w niniejszej sprawie a więc ocenie legalności czyli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mając przede wszystkim na uwadze związanie prawomocnym orzeczeniem, Sąd nie mógł nie wziąć pod uwagi tego, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 504/16, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2753/16 oddalił skargi kasacyjne Prokuratora Regionalnego oraz Wojewody od ww. wyroku, uchylono a więc wyeliminowano z obrotu prawnego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], stwierdzające nieważność m.in. uchwał o wyborze członków Zarządu Powiatu, którzy wzięli udział w głosowaniu nad podjęciem [...] kwietnia 2016 r. uchwały nr [...] w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2016 r. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby zanegowanie waloru prawnego rozstrzygnięcia zawartego w treści prawomocnego orzeczenia, co zdaniem Sądu jest niedopuszczalne, gdyż naruszałoby realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej. To zaś oznacza – wbrew twierdzeniu organu nadzoru – że Zarząd Powiatu w składzie zakwestionowanym przez organ nadzoru, posiadał kompetencje do podjęcia [...] kwietnia 2016 r. uchwały Nr [...].

Sąd uznał zatem, że wniesiona skarga jest zasadna, co skutkowało w oparciu o art. 148 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania znalazło swą podstawę w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania, w tym opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (480 zł – § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2105 r., poz. 1800).