Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz skarżącego D. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezes Narodowego Banku Polskiego (dalej jako Prezes NBP) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 - dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...] odmawiającą D. M. udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnego sprawozdania finansowego Narodowego Banku Polskiego za 2013 rok.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes NBP wskazał, iż w dniu [...] lipca 2014 r. D. M. – Prezes Zarządu Fundacji [...] wystąpił do NBP, za pośrednictwem poczty elektronicznej, o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnego sprawozdania finansowego NBP za 2013 rok.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezes NBP odmówił udostępnienia D. M. informacji w przedmiotowym zakresie. Jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej organ wskazał tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w postaci tajemnicy bankowej w rozumieniu art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 ze zm.) oraz tajemnicy świadczenia usług płatniczych, zdefiniowanej w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o świadczeniu usług płatniczych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 873).

W piśmie z dnia [...] września 2014 r., które wpłynęło do Prezesa NBP w dniu [...] września 2014 r., zainteresowany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją z dnia [...] września 2014 r. Zaskarżając ww. decyzję, strona podniosła, że jawność gospodarowania środkami publicznymi jest jedną z naczelnych zasad obowiązujących przy wydatkowaniu publicznych pieniędzy. Organ powinien zatem udostępnić pełne sprawozdanie finansowe po uprzednim zanonimizowaniu dokumentu w miejscach, które wymagają takiego zabiegu ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Po ponownym merytorycznym przeanalizowaniu sprawy, Prezes NBP nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał zakażoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż jawności informacji publicznej, w tym jawności gospodarowania środkami publicznymi, został skonkretyzowany w przepisach u.d.i.p. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W odniesieniu do przesłanki ograniczenia dostępu do informacji ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ograniczenie obejmuje wszystkie przypadki, w których z obowiązujących przepisów prawa wynika obowiązek ochrony określonego rodzaju informacji.

W analizowanym przypadku sprawozdanie finansowe NBP za 2013 r. obejmuje bilans, rachunek zysków i strat oraz informację dodatkową, na którą składają się dane ogólne i dane szczegółowe. Roczne sprawozdania finansowe NBP w części obejmującej bilans, rachunek zysków i strat oraz dane ogólne zawarte w informacji dodatkowej, publikowane są na stronie internetowej organu wraz z opinią biegłego rewidenta.

Natomiast dane szczegółowe informacji dodatkowej sprawozdania finansowego NBP za 2013 r. obejmują informacje dotyczące stanów i zmian stanów środków na rachunkach poszczególnych klientów NBP i stanowią tajemnicę bankową w rozumieniu art. 104 ust. 1 ustawy – Prawo bankowe. Nadto informacje zawarte w danych szczegółowych ww. informacji dodatkowej podlegają ochronie z uwagi na tajemnicę świadczenia usług płatniczych, zdefiniowaną w art. 11 ust. 3 ustawy o świadczeniu usług płatniczych, która obejmuje informacje dotyczące użytkownika w związku ze świadczonymi mu usługami płatniczymi, w tym m.in. oznaczenie rachunku płatniczego użytkownika oraz stan tego rachunku.

Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego udostępnienia danych szczegółowych informacji dodatkowej po zanonimizowaniu części informacji, organ stwierdził, iż ww. dane należy czytać całościowo, a wszelka ingerencja w ich treść (np. poprzez zabiałkowanie fragmentów) może spowodować przekłamania, a tym samym wypaczyć treść i sens przedmiotowego materiału.

Reasumując Prezes NBP stwierdził, że wniosek strony o udostępnienie informacji w przedmiocie pełnego sprawozdania finansowego NBP za 2013 rok, w części niepublikowanej na stronie internetowej organu, dotyczy informacji objętych ochroną na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na tajemnicę bankową oraz tajemnicę świadczenia usług płatniczych.

Decyzja Prezesa NBP z dnia [...] listopada 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie podziela przedstawionej przez Prezesa NBP argumentacji, albowiem jawność gospodarowania środkami publicznymi jest jedną z naczelnych zasad owiązujących przy wydatkowaniu publicznych pieniędzy. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 443/13, "Jawność gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji".

Zdaniem skarżącego okoliczność, że część informacji, która pojawia się w pełnym sprawozdaniu finansowym NBP, może mieścić się w definicji tajemnicy bankowej czy tajemnicy świadczenia usług płatniczych, nie oznacza automatycznie, że sprawozdanie powinno być wyłączone od udostępnienia. Pełne sprawozdanie może zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji danych chronionych tajemnicą bankową czy tajemnicą świadczenia usług elektronicznych. Przepisy o tajemnicy bankowej i tajemnicy świadczenia usług elektronicznych należy interpretować w taki sposób, by umożliwić realizację konstytucyjnego uprawnienia do dostępu do informacji publicznej. Treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., nie mówi o wyłączeniu prawa do informacji publicznej, lecz o jego ograniczeniu, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych.

Zatem pojawienie się w treści sprawozdania finansowego NBP danych, które podlegają tajemnicy bankowej, czy tajemnicy świadczenia usług elektronicznych, powinno przemawiać za ograniczeniem dostępu do niektórych danych zawartych w tym sprawozdaniu przy jednoczesnym udostępnieniu sprawozdania w pozostałym zakresie.

Ponadto, w opinii skarżącego, ocena organu odnośnie wartości pełnego sprawozdania NBP po dokonaniu anonimizacji jego fragmentów nie może stanowić przesłanki, na podstawie której organ będzie podejmował decyzję o tym, czy wnioskowana informacja po anonimizacji podlega udostępnieniu czy też nie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się decyzja Prezesa NBP odmawiająca dostępu do informacji publicznej.

Informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Stanowi ją także informacja o trybie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz informacja o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a).

W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż żądana przez skarżącego informacja – sprawozdanie finansowego NBP, w tym "Sprawozdanie Finansowe Narodowego Banku Polskiego na dzień 31 grudnia 2013 r. Informacja dodatkowa – dane szczegółowe" – stanowi informację publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Z treści art. 1 i 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 908 ze zm.) wynika, iż NBP jest bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej i posiada osobowość prawną oraz prawo używania pieczęci z godłem państwowym. Zgodnie z art. 11 ust. 2 i 4 tej ustawy, Prezes NBP przewodniczy Radzie Polityki Pieniężnej, Zarządowi NBP oraz reprezentuje NBP na zewnątrz oraz przy wydawaniu zarządzeń podlegających ogłoszeniu oraz decyzji administracyjnych ma prawo używania pieczęci z godłem państwowym. Zatem w świetle powyższych przepisów NBP, którego reprezentuje Prezes NBP, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Nie budzi także wątpliwości, że żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie takowej informacji jest bezwzględnie zobowiązany do jej ujawnienia. Jak wynika z treści art. 5 u.d.i.p., a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie przesłanki, m.in. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).

W analizowanym przypadku Prezes NBP odmówił wnioskodawcy udostępnienia danych szczegółowych informacji dodatkowej Sprawozdania Finansowego NBP za 2013 r., stwierdzając, iż obejmują one informacje dotyczące stanów i zmian stanów środków na rachunkach poszczególnych klientów NBP i stanowią tajemnicę bankową w rozumieniu art. 104 ust. 1 ustawy – Prawo bankowe oraz podlegają ochronie z uwagi na tajemnicę świadczenia usług płatniczych, zdefiniowaną w art. 11 ust. 3 ustawy o świadczeniu usług płatniczych, która obejmuje informacje dotyczące użytkownika w związku ze świadczonymi mu usługami płatniczymi, w tym m.in. oznaczenie rachunku płatniczego użytkownika oraz stan tego rachunku.

Biorąc pod uwagę, że do zadań NBP należy organizowanie rozliczeń pieniężnych i regulowanie płynności banków oraz ich refinansowanie (art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o NBP), prawidłowym jest stanowisko organu, iż w zakresie realizacji tych zadań bank centralny RP jest obowiązany zachować tajemnicę bankową, o której mowa w art. 104 Prawa bankowego. Zgodnie z art. 104 ust. 1 Prawa bankowego, bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe, są obowiązane zachować tajemnicę bankową, która obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje. Obowiązany jest również zachować tajemnicę zawodową dotyczącą działalności usług płatniczych w charakterze dostawcy, a także działalności w zakresie wydawania pieniądza elektronicznego oraz działalności polegającej na świadczeniu usług ściśle powiązanych z usługami płatniczymi lub wydawaniem pieniądza elektronicznego (art. 11 ust. 1 ustawy o usługach płatniczych). Zaś tajemnica zawodowa, w rozumieniu ust. 1, obejmuje informacje dotyczące użytkownika lub posiadacza pieniądza elektronicznego w związku ze świadczonymi mu usługami płatniczymi, wydawanym mu pieniądzem elektronicznym lub udzielonym mu kredytem zgodnie z art. 74 ust. 3 lub art. 132j ust. 3, w tym oznaczenie rachunku płatniczego użytkownika oraz stan tego rachunku, a także inne informacje związane z transakcjami płatniczymi oraz zawieranymi z użytkownikiem lub posiadaczem pieniądza elektronicznego umowami, jeżeli nieuprawnione ujawnienie takiej informacji mogłoby narazić na szkodę prawnie chroniony interes użytkownika lub posiadacza pieniądza elektronicznego, którego ta informacja dotyczy (ust. 3 powołanego art.).

Stwierdzić jednakże należy, iż dokonana na podstawie akt sprawy, w szczególności treści informacji dodatkowych – danych szczegółowych przedmiotowego Sprawozdania Finansowego NBP za 2013 r., ocena nie potwierdza poprawności wniosków wyciągniętych przez organ orzekający w sprawie z analizy treści wymienionego dokumentu. Tymczasem dokument ten powinien stanowić przedmiot wnikliwej oceny organu, co do istnienia przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd dokonując analizy przedmiotowej części Sprawozdania Finansowego NBP za 2013 r. nie dostrzegł w jej treści ujawnienia indywidualnych rachunków klientów NBP, w tym stanów i zmian stanów środków na rachunkach poszczególnych klientów banku centralnego, jak też oznaczenia rachunku płatnika i stanu tego rachunku, na co Prezes NBP wskazał w uzasadnieniu decyzji odmownej. Nie negując, iż część danych szczegółowych zawartych w przedmiotowym sprawozdaniu może stanowić tajemnicę prawnie chronioną, podkreślić należy, iż znajdują się w tym sprawozdaniu również informacje dotyczące tylko i wyłącznie działalności NBP. Dla przykładu w pkt. 8.1 "Czynne rozliczenia międzyokresowe koszty usług" określono rozliczenia międzyokresowe wynikające z dokonanych przez NBP wpłat na rzecz podmiotów świadczących usługi informatyczne dla NBP (koszty serwisu, konserwacji i asysty technicznej oprogramowań), wydatków na aktualizację licencji oprogramowania komputerowego, na usługi dostępu do serwisów informacyjnych, na dokształcanie pracowników, prenumeratę wydawnictw. W pkt 9.2 podano "Koszty i pożyczki udzielono pracownikom". W nocie 39 przedstawiono "Koszty wynagrodzeń pracowników wraz z narzutami na wynagrodzenia". W nocie 40 określono "Koszty administracyjne" w tym: zużycie materiałów i energii, świadczenia na rzecz pracowników i innych osób uprawnionych, podróże służbowe, usługi obce (np. usługi remontowe naprawy, konserwacje, przeglądy, usługi pocztowe, doradztwo, itp.), podatki i opłaty. Zaznaczyć należy, iż sprawozdawczość w obszarze danych szczegółowych nie zawiera informacji bezpośrednio odnoszących się do obsługi indywidualnych klientów banku centralnego, w tym ujawniania ich kont i zgromadzonych na nich środków, lecz podaje dane liczbowe porównawcze wg. stanu na 31 grudnia 2012 r. i 31 grudnia 2013 r. z ujawnieniem procentowym i kwotowym zmian powstałych w tym czasie.

Mając na względzie stanowisko prezentowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt OSK 678/11), trzeba stwierdzić, iż zaskarżona decyzja odmawiająca w całości dostępu do informacji publicznej zawartej w danych szczegółowych przedmiotowego sprawozdania, została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 Prawa bankowego oraz art. 11 ust. 3 ustawy o świadczeniu usług płatniczych. Organ bowiem bez głębszej analizy rozciągnął ochronę prawną na informację sprawozdawczą odnoszącą się do działalności NBP w sferze stricte publicznej.

Z tych też względów zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

Rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes NBP będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę. W szczególności będzie obowiązany poddać ponownej analizie dane szczegółowe informacji dodatkowej sprawozdania finansowego za 2013 r. i wyłączyć z dostępności, w prawnie dopuszczalnej formie, tylko te informacje, które ściśle podlegają ochronie z uwagi na tajemnice ustawowo chronione.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie na art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy procesowej.