Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] r., nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] r. nr [...] , Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: organ) po rozpatrzeniu odwołania R. W. (dalej: strona, skarżący) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...] r. nr [...], wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: Kpa).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że skarżący przekroczył granicę państwową [...] r. w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP. Na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz.433, dalej także: rozp. Ministra Zdrowia 13 marca 2020 r.) skarżący został objęty kwarantanną w terminie od [...] marca 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. Z notatki urzędowej sporządzonej przez Komisariat Policji w K. wynika, że skarżący [...] kwietnia 2020 r. nie przebywał w miejscu zamieszkania. W tym stanie rzeczy decyzją z [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 5000 zł w oparciu o art. 15zzzn ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19).

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie. Wskazała na przyczyny opuszczenia miejsca kwarantanny oraz podała, że nie miała dostatecznej informacji o terminie w jakim miała poddać się obowiązkowi kwarantanny.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wyjaśnił, że wymierzona kara pieniężna jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b Kpa. Do kar zastosowanie ma przepis art 189e Kpa, zgodnie z którym "Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony." Następnie organ wskazał, że w dacie przekroczenia przez stronę granicy obowiązywał § 2 ust. 2 pkt 2 rozp. Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r., w myśl którego na osobę przekraczającą granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nałożono obowiązek odbycia po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. W dniu zdarzenia - naruszenia prawa opisanego w notatce Policji - obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 566), w którym obowiązek ten został utrzymany. Natomiast w dniu wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. o tej samej nazwie (Dz.U. poz. 658). Obowiązek kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej oraz zwolnienie z jej odbywania zostało powielone. Dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z 29 maja 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 964) obowiązek ten został ograniczony do osób przekraczających granicę Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącą granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 Kodeksu granicznego Schengen. Pod rządami obowiązującego w dacie orzekania przez organ II instancji rozporządzenia Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 1066) również obowiązkową kwarantanną objęte są osoby, które w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przekraczają granicę stanowiącą granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.Urz. UE L 77 z 23.03.2016, str. 1, ze zm.). Biorąc pod uwagę definicje granic wewnętrznych i zewnętrznych zawarte w unijnym kodeksie, organ stwierdził, że w dacie orzekania przez organ II instancji, obowiązkowej kwarantannie podlegają osoby przekraczające granicę państwową RP z państwami spoza UE.

Strona przekroczyła granicę [...] marca 2020 r. i państwem, z którego przyjechała była W., a więc państwo spoza Unii. Strona przekroczyła więc granicę zewnętrzną. Stan prawny w dacie orzekania przez organ II instancji nie jest więc dla strony korzystniejszy.

Odnosząc do zarzutu strony braku dostatecznej informacji odnośnie terminu kwarantanny, organ zaakcentował, że obowiązujące przepisy jednoznacznie wskazują, że kwarantannę odbywa się od dnia następnego po przekroczeniu granicy przez okres 14 dni. W ten sam sposób termin ten obowiązywał od samego początku wprowadzenia ograniczeń przez Radę Ministrów. Strona przyjeżdżając do Polski powinna była zaznajomić się z obowiązującymi w tym zakresie zaostrzeniami.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji z [...] r., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez:

a) niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do ustalenia aktualnego stanu prawnego;

b) brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji brak uwzględnienia wszystkich indywidualnych okoliczności tej konkretnej sprawy;

2) art. 189 c Kpa poprzez naruszenie zasady stosowania ustawy względniejszej dla strony podczas, gdy na dzień wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 2 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które weszło w życie z dniem 3 lipca 2020 r., a które zniosło obowiązek kwarantanny dla wszystkich obywateli państwa polskiego, niezależnie skąd przybywają;

3) art. 189 f § 1 Kpa poprzez całkowite pominięcie przez organ odwoławczy kwestii podniesionego w odwołaniu art. 189 f § 1 i rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej podczas, gdy zostały spełnione przesłanki w nim określone;

4) art. 189 d Kpa poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej następujących okoliczności; wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego oraz czasu trwania tego naruszenia; stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

6) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak odniesienia się organu II instancji do zarzutów odwołania, których należyte rozpatrzenie miało wpływ na wynik sprawy; poprzez lakoniczne uzasadnienie organu II instancji stanowiące w zasadniczej części przywołanie nieaktualnych, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, norm.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) § 1 pkt a rozporządzenia Rady Ministrów z 2 lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i dodanego tam pkt 12, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan ten obowiązywał w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.

Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać przyjdzie, że nałożona kara pieniężna jest konsekwencją nieprzestrzegania kwarantanny przez skarżącego. Zatem w pierwszym rzędzie rozważyć należy, czy nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny było zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Kwarantanna została nałożona na skarżącego w związku z przekroczeniem przez niego granicy [...] marca 2020 r., a zatem ocena jej zgodności z prawem musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego w tym dniu stanu prawnego i nie można "rozciągać" jej na dalszy czas, w którym stan prawny ulegał licznym i szybko następującym po sobie zmianom. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. było zmienione rozporządzeniami z: 14 marca 2020 r. (Dz.U. 2020.441), 16 marca 2020 r. (Dz.U.2020.461), 18 marca 2020 r. (Dz.U. 2020.478), a następnie zostało uchylone z dniem 20 marca 2020 r. mocą § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. 2020.490).

Po drugie – zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity w Dz.U. z 2019 r, poz. 2167), sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt pod kątem jego zgodności z prawem. Nie jest rzeczą Sądu ocena, jakie czynności dla ochrony zdrowia należało lub nie należało podjąć w stanie zagrożenia epidemicznego, a jedynie ustalenie czy te, które podjęto zostały wprowadzone zgodnie z porządkiem prawnym.

Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że przedmiotem sporu jest nałożenie na skarżącego kary w związku ze skierowaniem go na kwarantannę w trybie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z tym przepisem, w okresie od 15 marca 2020 r. do odwołania osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania obowiązana była odbyć obowiązkową kwarantannę.

W związku z tym zbadać należy, czy ograniczenie wolności poruszania się skarżącego po terytorium RP, nastąpiło zgodnie z art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. Art. 52 Konstytucji w ust.1 i 2 określa zasadę wolności każdego obywatela poruszania się po terytorium RP oraz jego opuszczania, a w ust. 3 deklaruje jej ochronę, zastrzegając, że wolność ta podlega jedynie ograniczeniom określonym w ustawie, co jest powtórzeniem zasady ogólnej z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji o ochronie prawnej wolności człowieka i możliwości ich ograniczenia tylko w ustawie. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 Konstytucji – również z rozporządzeń z mocą ustawy, czyli rozporządzeń wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji (Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.).

Drugi warunek ograniczenia wolności z art. 31 ust. 3 Konstytucji polega na tym, że jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, co w wymiarze ochrony zdrowia nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie i nie będzie dalej omawiane w tym uzasadnieniu.

Rozporządzenie wydane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie nie może wykraczać poza delegację ustawową, musi mieścić się w granicach tej delegacji i służyć jej wykonaniu. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rozporządzenie wykonawcze Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co wynika z treści tego rozporządzenia. Przewidziane dla Ministra Zdrowia upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego przewidywało możliwość ustanowienia: 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych. Jak widać, nie ma w tej delegacji ustawowej uprawnienia dla Ministra Zdrowia do ustanowienia przymusowej kwarantanny dla osób, które przekraczały granicę państwową w celu udania się do swego miejsca zamieszkania (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Delegacja ustawowa zawiera uprawnienie do ustanowienia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, ale to nie jest równoznaczne z ustanowieniem obowiązku odbycia kwarantanny, który jest równoznaczny z zakazem poruszania się po terytorium RP w określonym czasie.

Potwierdzeniem tej tezy jest to, że od 8 marca 2020 r. obowiązywały już przepisy art. 46a i 46b do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które przewidywały delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym przewidziano ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).

Nie ma znaczenia dla tej oceny wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r., że kwarantanna ustanowiona w rozporządzeniu jest tą kwarantanną, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ponieważ delegacja ustawowa z art. 46 ust. 4 tej ustawy nie przewidywała w ogóle dla Ministra Zdrowia uprawnienia do ustanowienia obowiązkowej kwarantanny.

Rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać, modyfikować (porównaj w tej kwestii "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz" pod redakcją P. Tulei, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 – 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Kwestie te nie mają znaczenia dlatego, że co do zasady Minister Zdrowia nie został upoważniony do ustanowienia w rozporządzeniu wykonawczym obowiązku poddania się kwarantannie, a zatem bez względu na to, jakie warunki przewidział w swym rozporządzeniu, a jakich nie – zostało ono wydane z naruszeniem art. 52 ust. 1 – 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Skoro zatem kwarantanna została nałożona na skarżącego bez podstawy prawnej w oparciu o rozp. Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. niezgodne z art. 52 ust. 1-3 i art. 92 Konstytucji RP, to skarżący jej nie naruszył i nie można ukarać go na podstawie art. 15zzzn ustawy COVID-19.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.

O kosztach sądowych orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.