Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej powinno mieć realny wpływ na wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Jeżeli kształt i wymiary nieruchomości pozwalają na bezpośrednie podłączenie do wybudowanych urządzeń jedynie części nieruchomości, wycena oddziaływania infrastruktury na całą nieruchomość wymaga miarkowania. Z mocy przepisów regulujących wycenę nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej za pomocą współczynników, miarkowanie to przybiera postać odpowiednio dobranych (dobranego) współczynników.

Do zastrzeżeń strony wobec wielkości współczynnika powinien się ustosunkować rzeczoznawca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].12.2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 366 (trzysta sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...].12.2012r. Prezydent Miasta B. z powołaniem się na przepisy art. 144, 145 ust. 1 i 2, 146 ust. 1a" i 148 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, ustalił na kwotę 3 145,50 złotych opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącej I. Z. oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w B., spowodowanego wybudowaniem drogi – ulicy O. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość skarżącej położona przy ulicy O. [...] otrzymała z dniem [...].08.2011r. warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przed jej budową miała jedynie dostęp do nieurządzonego pasa drogowego tj. jezdni gruntowej bez chodnika, po której odbywała się ruch pieszy i kołowy. Gmina B. po wybudowaniu w pasie drogi urządzeń infrastruktury technicznej, przystąpiła do robót budowlanych związanych z budową utwardzonej jezdni (z polbruku) i chodników. Wybudowanie ulicy poprawiło dostępność komunikacyjną nieruchomości położonych przy niej, zwiększyło się bezpieczeństwo pieszych i komfort życia mieszkańców. Organ wskazał, że z mocy art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, do których zalicza się miedzy innymi – z mocy art. 143 ust. 2 ustawy – także budowa dróg, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązująca na terenie Białegostoku na podstawie uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24.06.2010r. Nr LVII/743/10, stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 50% różnicy między wartością nieruchomości, jaką miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaka ma po ich wybudowaniu. Z przeprowadzonego dla potrzeb postępowania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, wynika, że wybudowanie ulicy spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżącej o kwotę 6 291 złotych tj. z wartości 2 369 455 złotych do wartości 2 375 746 złotych, a w konsekwencji należna opłata adiacencka wyniosła 3 145,50 złotych. Organ I instancji dokonując oceny operatu szacunkowego stwierdził, że zawiera on wszelkie niezbędne informacje, wskazuje podstawy prawne oraz uwarunkowania czynności, rozwiązania merytoryczne, przedstawia tok obliczeń i wynik końcowy, a wyjaśnienia rzeczoznawcy są logiczne, spójne i kompletne. Wyceny nieruchomości rzeczoznawca dokonał podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy czym do porównań przyjęto kilkadziesiąt transakcji rynkowych o znanych cenach, warunkach zawarcia transakcji oraz cechach nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, że wybudowanie ulicy O. spowodowało, że wcześniejszy "słaby" dojazd do nieruchomości położonych przy niej, stał się dojazdem "dobrym". Organ ustosunkował się też do zastrzeżeń strony składanych w toku postępowania, dotyczących złego usytuowania wjazdu na nieruchomość oraz faktu poniesienia już opłaty adiacenckiej w bieżącym roku. Organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił położenie nieruchomości skarżącej względem drogi poprzez przyjęcie współczynnika korygującego w sposób uwzględniający mniejsze oddziaływanie faktu wybudowania ulicy na nieruchomość strony zważywszy na jej powierzchnię i konfigurację. Wskazał też, że wcześniej naliczona opłata adiacencka dotyczyła wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła brak uwzględnienia przy wycenie nieruchomości kształtu i cech charakterystycznych działki o numerze [...], która ma powierzchnię około 1 ha, kształt prostokąta i styka się z wybudowana drogą bardzo wąskim bokiem prostokąta. Powyższe powoduje, że urządzenie drogi istotnie oddziaływuje jedynie na około 1/10 część nieruchomości tj. około 1000 metrów kwadratowych położone bezpośrednio przy ulicy, a nie ma wpływu na pozostałą część, z której w przypadku podziału zostałyby wydzielone działki budowlane. Z decyzji, zdaniem odwołującej się, nie wynika mechanizm uwzględnienia we współczynniku korygującym, wyżej opisanej cechy nieruchomości. Nadto odwołująca się przy podała, że przy naliczaniu wcześniejszej opłaty adiacenckiej wartość jej nieruchomości została określona jako 1 569 630 złotych, a obecnie – mimo iż upłynęło tylko 6 miesięcy – jako 2 375 746 złotych. Wartość tej samej nieruchomości – jak podała – nie mogła wzrosnąć w ciągu 6 miesięcy o ponad 80 %, ponieważ nie wystąpiły żadne rynkowe uwarunkowania uzasadniające taką różnicę. Wyjaśnienie wątpliwości powinno było skłonić organ do zasięgnięcia opinii innego rzeczoznawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją dnia [...].01.2013r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji przytoczył brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujących przesłanki i tryb naliczania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i powtórzył za organem I instancji, że w dniu [...].08.2011r. zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej ulicy O. w B. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do prawidłowości i rzetelności dokonanej na potrzeby postępowania wyceny nieruchomości skarżącej, nie stwierdzając naruszenia zasad wyceny oraz stwierdziło poprawność skierowania decyzji do osoby będącej właścicielem nieruchomości w dacie stworzenia warunków do podłączenia jej do wybudowanej infrastruktury technicznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, że przyjęcie współczynnika korygującego na 0,9810 uwzględnia mniejsze oddziaływanie wybudowanej ulicy na nieruchomość strony w stosunku do jej powierzchni i konfiguracji. Natomiast na zarzut odmiennej wyceny nieruchomości niż w poprzednim operacie, SKO wskazało, że niezgadzanie się przez stronę z dokonaną wyceną, nie zamykało stronie możliwości zlecenia we własnym zakresie sporządzenia kontroperatu.

We wniesionej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję, I. Z. podniosła zarzuty:

- naruszenia art. 7 w związku z 77 par. 1 K.p.a poprzez ustalenie, że wartość nieruchomości skarżącej po wybudowaniu ulicy, ustalana w styczniu 2013r. wyniosła 2 375 746 złotych, podczas gdy maju 2012r. wartość tej nieruchomości została określona na kwotę 1 569 630 złotych.

- naruszenia art. 80 w związku z art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania, z jakich przyczyn organ uznał obecną wycenę za wiarygodną oraz przyczyn dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności faktycznej wartości nieruchomości oraz obszaru, na jaki oddziałuje modernizacja drogi.

- naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania dodając, że SKO w żaden sposób nie odniosło się do wysokości przyjętego w operacie współczynnika korygującego, którego określenie uwzględnia rożne cechy nieruchomości. Jeszcze raz zaakcentowano, że nieruchomość skarżącej ma kształt prostokąta, którego krótkim bokiem przylega do ulicy, co zważywszy, że powierzchnia działki wynosi około 1 ha, powoduje, że oddziaływanie urządzonej drogi na nieruchomość występuje jedynie względem nieznacznego procentu powierzchni nieruchomości. Wskazując na wyrok o sygn. I SA/Wa 1487/07 i I SA/Wa 928/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca stwierdziła, że nie można podzielić stanowiska SKO, że zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych i dodała przy tym, że nie została pouczona o uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości wyceny. Nadto podkreślono w uzasadnieniu skargi obowiązki organu prowadzącego postępowanie w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym obowiązek podjęcia czynności usuwających zaistniałe wątpliwości w sprawie, zwłaszcza wyjaśnienia spornych kwestii, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Podnosząc powyższe strona nawiązała do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA o sygn. IISA/Go 859/08.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem w toku postępowania administracyjnego rzeczywiście nie wyjaśniono przyczyn różnicy między wyceną spornej nieruchomości dokonaną w kwietniu 2012r. dla potrzeb postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wybudowania w ulicy O. w B. kanalizacji sanitarnej a wyceną dokonaną w październiku 2012r. dla potrzeb kontrolowanego postępowania administracyjnego o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek budowy ulicy O. oraz nie ustosunkowano się do zarzutu niewłaściwego przyjęcia - jako wielkość 0,9810 - współczynnika uwzględniającego mniejsze oddziaływanie wybudowanej ulicy na sporną nieruchomość z racji jej kształtu i powierzchni.

Na wstępie powtórzyć należy za organami administracji, że partycypowanie przez właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest obowiązkiem o ile po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, wzrośnie wartość nieruchomości. Przyrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej jest podstawowym koniecznym warunkiem obciążenia właściciela nieruchomości opłatą adiacencką. Opłata adiacencka stanowi bowiem iloczyn obowiązującej w gminie procentowej stawki opłaty adiacenckiej oraz różnicy między wartością nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej a jej wartością przed wybudowaniem urządzenia. Z mocy art. 146 ust. 1 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy nieruchomości jest najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Zasady określania wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę zawarte są w przepisach Rozdziału 1-go Działu IV ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z mocy art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nieruchomość skarżącej wyceniana była w podejściu porównawczym, stosowanym dla określania wartości rynkowej nieruchomości, metodą korygowania ceny średniej. Z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jaki uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do wycenianej. Jak stanowi par. 4 ust. 4 wyżej wymienionego Rozporządzenia wykonawczego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach nieruchomości. Par. 40 ww. Rozporządzenia odnoszący się bezpośrednio do wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości wskutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej, stanowi w ustępie 2, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy podlega ocenie przez organ administracji jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Ocena tego dowodu powinna być wszechstronna i merytoryczna. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia działań niezbędnych dla takiego wyjaśnienia. Przy merytorycznych zarzutach strony wobec treści operatu, niezbędnym działaniem organu w kierunku należytego wyjaśnienia sprawy powinno być umożliwienie rzeczoznawcy ustosunkowania się do zgłaszanych zastrzeżeń. Sposób określania wielkości współczynników korygujących wymaga bowiem specjalistycznej wiedzy rzeczoznawczej. Również wychwycenie przyczyn różnicy między ustaloną kwestionowanym operatem wartością nieruchomości a wartością ustaloną kilka miesięcy wcześniej także dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek budowy kanalizacji sanitarnej w ulicy Oliwkowej, wymaga posiadanej przez rzeczoznawców znajomości rynkowych wahań cen nieruchomości. Tymczasem organ II instancji mimo skonkretyzowanych w odwołaniu zastrzeżeń do wyceny, ani nie sięgnął do akt wcześniejszego postępowania, dla potrzeb którego także szacowano sporną nieruchomość (celem zweryfikowania twierdzeń strony o ówczesnym szacunku nieruchomości), ani nie zwrócił się do biegłego rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości.

Wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej powinno mieć realny wpływ na wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Jeżeli kształt i wymiary nieruchomości pozwalają na bezpośrednie podłączenie do wybudowanych urządzeń jedynie części nieruchomości, wycena oddziaływania infrastruktury na całą nieruchomość wymaga miarkowania. Z mocy powołanych wcześniej przepisów regulujących wycenę nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej za pomocą współczynników, miarkowanie to przybiera postać odpowiednio dobranych (dobranego) współczynników korygujących. Tylko rzeczoznawca jest w stanie wyjaśnić dlaczego uwzględnienie mniejszego oddziaływania wybudowanej ulicy na wycenianą nieruchomość zważywszy na jej powierzchnię i konfigurację, przybrało wielkość 0,9810, tym bardziej, że ogólnie przyjęta wartość współczynnika korygującego w pozycji parametry fizyczne nieruchomości: kształt, wielkość, została określona jako 0,0976, zaś symulacja wyniku mnożenia przy zastosowaniu współczynnika korygującego wielkości 0,980 lub 0,979 przyniosłaby wynik nieprowadzący do tak dużej różnicy wartości nieruchomości, jaka wynika z operatu, natomiast symulacja wyniku mnożenia przy zastosowaniu współczynnika korygującego wielkości 0,978 w ogóle nie pozwoliłaby na zaistnienie różnicy wartości nieruchomości. Niezrozumiały dla niespecjalisty mechanizm ustalania wielkości współczynnika korygującego, wymagał – przy postawieniu zarzutu strony – zwrócenia się do rzeczoznawcy. Zaniechanie tego prowadzi do uznania, że w postępowaniu administracyjnym rzeczywiście doszło – jak trafnie zarzuca skarżąca - do naruszenia art. 6, 7, 77 par. 1, 80 i 107 par. 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem musi być uchylenie decyzji. Przepis art. 6 K.p.a. ustanawia zasadę praworządności organów administracji publicznej rozumianą jako działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumpcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych, przepis art. 7 K.p.a. zobowiązuje organ do przestrzegania zasady dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przepisy art. 77 par. 1 i 80 K.p.a. obligują organ do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, natomiast przepis art. 107 par. 3 K.p.a określa wymagania uzasadnienia decyzji.

Z dopuszczonego przez sąd administracyjny dowodu z akt administracyjnych postępowania w sprawie [...] dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącej w następstwie budowy ulicy kanalizacji sanitarnej w ulicy O., wynika rzeczywiście, że ta sama nieruchomość w kwietniu 2012r. wyceniona została z uwzględnieniem uzbrojenia w kanalizację na wartość 1 569 630 złotych tj. o kwotę 799 825 złotych niższą niż wartość wynikająca z wyceny dokonanej w październiku 2012r. według stanu przed wybudowaniem ulicy. Z operatu szacunkowego zawartego w dołączonych aktach administracyjnych wynika, że szacowanie nieruchomości odbyło się również podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej przy zastosowaniu współczynników korygujących. Wyjaśnienie przyczyn różnic w wycenach sporządzonych w zbliżonych okresach, również wymagało uzyskania stanowiska rzeczoznawcy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Kierując się treścią art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniem objął nie tylko decyzję organu II instancji, ale także decyzję pierwszoinstancyjną uznając, że niezbędne dla końcowego wyjaśnienia sprawy jest objęcie uchyleniem również decyzji organu I instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożności wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na koszty postępowania sądowego złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 126 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego strony przez adwokata według obowiązującej stawki.