Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 479/18 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia części nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 czerwca 2018 r. oddalił skargę A.S. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w przedmiocie udostępnienia części nieruchomości operatorowi sieci przesyłowej celem umożliwienia przeprowadzenia remontu energetycznej linii napowietrznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zakresie, w jakim Sąd uznał, że organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Prawa budowlanego;

2) art. 7 kpa w zakresie, w jakim Sąd podtrzymał decyzję organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i godziła w słuszny interes skarżącego;

3) art. 8 kpa w zakresie, w jakim naruszenia i nadinterpretacja organów wydających decyzję w rozpoznawanej sprawie nie wypełniają dyspozycji tego przepisu;

4) art. 77 § 1 i 2 kpa w zakresie, w jakim Sąd podtrzymał decyzję organu, mimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadniał wydania zaskarżonej decyzji;

5) art. 80 kpa w zakresie, w jakim Sąd oddalając skargę, podtrzymał decyzję organu, pomimo że brak było podstaw do zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości;

6) art. 140 kpa w zw. z art. 6 kpa w zakresie, w jakim organ wydał decyzję zobowiązującą do udostępnienia nieruchomości, pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia;

7) art. 140 kpa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 kpa przez niedostateczne zebranie materiału dowodowego, w szczególności przez nieustalenie, czy planowane prace nie zmieniają zasadniczych parametrów urządzeń takich jak: napięcie znamionowe linii napowietrznej, długość linii napowietrznej i pole elektromagnetyczne oraz czy planowane prace mają obejmować tylko ten fragment linii napowietrznej znajdujący się na nieruchomości należącej do skarżącego czy też planowane są one na całej długości linii;

8) art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: ugn, w zakresie, w jakim z decyzji nie wynika precyzyjny maksymalny termin zajęcia nieruchomości i jej udostępnienia, jak również wobec faktycznego braku przeprowadzenia negocjacji między inwestorem a skarżącym w przedmiocie odszkodowania oraz błędnego zinterpretowania pojęcia remontu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną operator sieci wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednakże te drugie przedstawił jako skutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny określonego poglądu w sferze prawa materialnego. Zatem właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do analizy i zastosowania art. 124b ust. 1 ugn. Autor skargi kasacyjnej w sformułowanym zarzucie nie wskazał wprawdzie jednostki redakcyjnej tego artykułu, której naruszenia upatruje w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ale wada ta mogła zostać usunięta na podstawie argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, nie wyraża na to zgody.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor będący operatorem napowietrznej sieci elektroenergetycznej domagał się udostępnienia należących do skarżącego działek w celu wykonania czynności związanych z remontem tej linii polegających na wymianie słupów oraz przewodów energetycznych.

Ustalenia zatem wymagała kwestia, czy zakres prac przewidzianych przez operatora sieci można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z wymienionych w zacytowanym powyżej przepisie przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt administracyjnych sprawy wynika, że planowane prace, mające być realizowane na działkach nr [...],[...],[...] i [...], obręb M., gmina O., mieszczą się w dyspozycji art.124b ust.1 ugn. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem rozumienie pojęcia remontu zawarte w art.124b ugn odnoszone jest do definicji zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: pb, jako wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych, innych niż użyto w stanie pierwotnym (i bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu – co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7b pb oraz zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość - co prowadziłoby do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego definicji przyjętych na gruncie ustawy – Prawo budowlane nie można przenosić na grunt art. 124b ugn z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 833, z późn. zm.), dalej: pe. Uwzględniając te uregulowania, a w szczególności ciążące na ich podstawie obowiązki operatorów takie jak obowiązek zagwarantowania niezawodności funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (art. 4 ust. 1 pe) i ciążącą na operatorze systemu przesyłowego odpowiedzialność za remonty sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (art. 9c ust. 2 pkt 3 pe), wskazać należy, że możliwość przewidziana w art. 124b ugn stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania. Tym samym przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b ugn (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2198/18)

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu 15 kV relacji GPZ C.-Z-G., co wpływa na sposób rozumienia takiego remontu. Zauważyć bowiem należy, że cechą charakterystyczną obiektów liniowych jest ich długość. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. Otóż obiekt liniowy jest obiektem budowlanym, którego zgodnie z art. 3 pkt 3a pb, charakterystycznym parametrem jest długość. Tym samym roboty budowlane polegające na wymianie słupów czy linii elektroenergetycznej będą spełniać definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak: długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy, napięcia lub zwiększenia pola elektromagnetycznego. Dopiero zmiana wspomnianych parametrów oznaczać będzie, że planowane prace nie spełniają definicji remontu, lecz w istocie stanowią budowę lub przebudowę istniejącego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2198/18 i przytoczone w nim orzecznictwo). Tym samym zaplanowana przez inwestora zmiana wysokości niektórych słupów energetycznych oraz przewodów przesyłowych bez zmiany istotnych, charakterystycznych parametrów linii przesyłowej, w tym w szczególności jej długości czy przebiegu nie może świadczyć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o przebudowie istniejącej linii relacji G.C.–G.S., i jako takie prace te mogą zostać zakwalifikowane jako remont linii elektroenergetycznej zmierzający do wykonania obowiązków ciążących na operatorze systemu przesyłowego na podstawie przepisów ustawy – Prawo energetyczne.

Przechodząc do rozpoznawania kolejnych zarzutów autora skargi kasacyjnej związanych z naruszeniem art. 124b ust. 1 ugn, należy wskazać, że przepis art. 124b w odróżnieniu od art. 124 ust. 3 tej ustawy nie przewiduje prowadzenia negocjacji czy rokowań w zakresie uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu linii elektroenergetycznej. Przepis art. 124b ust. 1 wskazuje jedynie, że przesłanką wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości jest brak zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości na takie udostępnienie. W rozpoznawanej sprawie operator sieci przesyłowej podejmował dwukrotnie starania o uzyskanie takiej zgody, które kończyły się postawieniem przez skarżącego warunków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia przeprowadzenia remontu istniejącej linii, co wynika z kopii protokołów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala to na przyjęcie, że spełniona została przesłanka braku zgody na udostępnienie nieruchomości warunkująca możliwość wydania decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia tej nieruchomości na potrzeby remontu linii elektroenergetycznej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku wskazania w decyzji administracyjnej maksymalnego terminu zajęcia nieruchomości, należy wskazać, że zgodnie z art. 124b ust. 3 ugn obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis ten nie nakazuje zatem wskazania konkretnej daty, w której ustaje obowiązek nałożony decyzją zobowiązującą do udostępnienia nieruchomości. Przewiduje jedynie, że udostępnienie nie może przekraczać 6 miesięcy, przy czym należy wskazać, że analizowany przepis nie określa początkowego terminu, od kiedy liczony ma być okres udostępnienia. Ustawodawca wprost nie uregulował, od kiedy powinien być liczony okres udostępnienia nieruchomości, przez co stwierdzić należy, że organ dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym, a zatem może być on liczony zarówno od dnia wydania decyzji, od dnia uprawomocnienia się decyzji, ale także od dnia zajęcia nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2865/18, i z 23 września 2020 r., sygn. akt I OSK 468/20).

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 124b ung w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać za nieuzasadniony.

W świetle powyższych wywodów za nieuzasadnione należało uznać także zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 140 kpa. Materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie w zakresie odpowiadającym istotnym prawnie okolicznościom wynikającym z art. 124b ust. 1 ugn i umożliwił prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że organy ustaliły jaki zakres prac został zaplanowany przez operatora sieci przesyłowej i jakie parametry remontowanego obiektu liniowego mogą ulec zmianie. Zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że w rozpoznawanej sprawie roboty te nie prowadziły do zmiany parametrów charakterystycznych, istotnych dla obiektu liniowego, jakim jest napowietrzna linia elektroenergetyczna relacji G.C.–G.S. Z akt administracyjnych wynikało również jednoznacznie, że planowane roboty dotyczą wyłącznie wymagającego rewitalizacji odcinka linii przesyłowej znajdującej się na działkach stanowiących własność skarżącego i nie obejmują one całej długości tej linii. Tym samym brak było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanek do uznania, że naruszone zostały zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co słusznie zaaprobował Sąd I instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku operatora sieci o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1)organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2)skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Tym samym brak jest podstaw do zasądzenia na podstawie tego przepisu zwrotu kosztów ponoszonych przez innych uczestników postępowania.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).