Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Naczelnej Rady Lekarskiej, S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 161/25 w sprawie ze skargi S. D. na niewykonanie przez Naczelną Radę Lekarską wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2023 r sygn. akt II SAB/Wa 135/23 oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 lipca 2025 r. (II SA/Wa 161/25) w pkt 1 na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") wymierzył Naczelnej Radzie Lekarskiej grzywnę

w wysokości 2.000 zł; w pkt 2 w oparciu o art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2023 r. (II SAB/Wa 135/23) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego S. D. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z 15 stycznia 2025 r. skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na niewykonanie przez wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2023 r. (II SAB/Wa 135/23), w którym Naczelnym Rada Lekarska została zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 5 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji). Stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji). Nadto zasądził od organu na rzecz skarżącego S. D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji).

Sąd przesądził przy tym, że żądanie wniosku dostępowego dotyczące przesłania w formie elektronicznej, umożliwiającej odczyt maszynowy, aktualnego wykazu lekarzy posiadających prawo wykonywania zawodu, zawierającego dane takie jak: imiona, nazwisko, numer PWZ, posiadane specjalizacje, ma walor informacji publicznej. Sąd zaznaczył przy tym, że wniosek zawiera wprawdzie szeroki zakres żądanej informacji, jednak informacja ta jest w posiadania organu, a jej szeroki zakres nie może być przesłanka negatywną. Ponadto w wyroku tym sąd przyznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący wykorzystuje prawo do informacji dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych.

Z przedstawionych przez organ informacji nie wynika też, aby skarżący wykorzystywał tryb dostępu do informacji publicznej dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne. Realizuje więc prawo do kontroli społecznej, które jest zawarte również

w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Okoliczności sprawy nie wskazywały zatem, że skarżący składając wniosek dostępowy nadużył prawa do dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi na niewykonanie wyroku WSA z 18 września 2023 r. (II SAB/Wa 135/23) skarżący podniósł, że do dnia jej sporządzenia organ nie wykonał ww. orzeczenia, tj. nie udzielił wymaganej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej. Stąd też 18 grudnia 2024 r. wezwał organ do wykonania wyroku, jednak w piśmie z 7 stycznia 2025 r. Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej stwierdził, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, a to ze względu na "pojawienie się nowych okoliczności" - iż "prawdopodobnie" jego wniosek ma na celu pozyskanie bazy danych o lekarzach, która zostanie wykorzystana dla celów komercyjnych. Tym samym, zdaniem organu, nadużywa on prawa do dostępu do informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że analogiczne stanowisko organu w zakresie nadużywania prawa dostępu zostało już raz ocenione przez WSA w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 32/24). W tym postępowaniu organ również nie rozpatrzył jego wniosku uzasadniając to rzekomym nadużyciem prawa. Tego zdania nie podzielił jednak sąd stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego przedstawiony pogląd, prowadzący do sytuacji niewykonania wyroku stwierdzającego bezczynność w dostępie do informacji publicznej, z powołaniem się na domniemane i nie merytoryczne przesłanki, nie zasługuje na ochronę prawną, wobec tego skarga jest uzasadniona.

Naczelna Rada Lekarska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując, że odpis prawomocnego wyroku WSA otrzymała 2 kwietnia 2024 r., zaś odpowiedzi udzieliła 16 kwietnia 2024 r. informując, że z okoliczności sprawy wynika, że żądanie wniosku dostępowego stanowi nadużycie prawa, stąd nie podlega rozpoznaniu na zasadach i w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p."). Organ zauważył, że zakres żądanych informacji obejmujących dane wszystkich lekarzy w Polsce, wskazana forma udostępnienia tych danych (plik elektroniczny) oraz publicznie dostępne informacje o prowadzonej działalności gospodarczej wskazują, że celem wniosku nie jest uzyskanie informacji w sprawie publicznej, ale pozyskanie bazy danych o lekarzach, która prawdopodobnie zostanie wykorzystana dla celów komercyjnych, w działalności gospodarczej prowadzonej przez W. Sp. z o.o., którą wnioskodawca zarządza i reprezentuje. Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym podstawowym przedmiotem działalności tej spółki jest działalność portali internetowych, a z informacji zamieszczonych na portalu "X" wynika również, że spółka ta jest administratorem danych osobowych lekarzy przetwarzanych na tym portalu. Uwzględniając dodatkowo fakt, że każdy może sprawdzić za pośrednictwem zamieszczonej na stronie internetowej Naczelnej Izby Lekarskiej wyszukiwarki dane lekarza znajdujące się w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów RP, które są udostępnione w ramach informacji publicznej, o czym skarżący był informowany, należało stwierdzić, że wniosek skarżącego zmierza do realizacji innych celów niż wynikające z u.d.i.p., a w związku z tym nie podlega realizacji w trybie tej ustawy.

W dniu 25 października 2024 r. na skrzynkę podawczą Naczelnej Rady Lekarskiej wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 5 stycznia 2023 r.

WSA postanowieniem z 11 grudnia 2024 r. (II SAB/Wa 676/24) odrzucił skargę uznając, że sprawa ze skargi skarżącego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 5 stycznia 2023 r. nie może być ponownie rozpoznana przez sąd bowiem zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa.

Następnie, pismem z 18 grudnia 2024 r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku WSA z 18 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 135/23.

W odpowiedzi, organ pismem z 7 stycznia 2025 r. poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie 16 kwietnia 2024 r., przekazane w wyniku ponownego rozpoznania wniosku z 5 stycznia 2023 r. zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie.

15 stycznia 2025 r. na skrzynkę ePUAP Naczelnej Izby Lekarskiej wpłynęła w formie elektronicznej skarga skarżącego na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 września 2023 r. (II SAB/Wa 135/23).

Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zaznaczając jednocześnie, że wniosek skarżącego z 5 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej dane lekarzy zawarte CRL nie jest jedynym wnioskiem kierowanym przez niego do organu. Skarżący konsekwentnie dąży do pozyskania kompletnej bazy danych CRL obejmującej istotną część zbioru danych zgromadzonych w bazie CRL. Bezczynność organu w realizacji jednego z nich stanowi przedmiot powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 32/24. Wyrok ten jest nieprawomocny, a Naczelna Rada Lekarska wniosła od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która jak dotąd nie została rozpoznana przez NSA.

Powołanym na wstępie wyrokiem, WSA uwzględnił skargę, zaznaczając, że organ wykonując wyrok sądu administracyjnego z 18 września 2023 r. (II SAB/Wa 135/23) mógł jedynie udostępnić żądaną informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, albo odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia, powołując się przy tym na treść art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie sądu, organ nie wykazał aby zaistniała przesłanka określona w przywołanym przepisie po uprawomocnieniu się ww. wyroku.

Sąd meriti odniósł się także do kwestii nadużycia prawa przez skarżącego, wskazując, że organ nie wydał decyzji odmownej powołując się na tą okoliczność, stąd skarga na niewykonanie wyroku z 18 września 2023 r. została uznana za zasadną.

Z kolei wymierzając organowi grzywnę, Sąd a quo wziął pod uwagę okoliczność, że po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku z 18 września 2023 r. wraz z aktami sprawy organ, w zakreślonym w tym wyroku terminie, podjął czynności w celu jego wykonania i odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, jednak pismo organu z 16 kwietnia 2024 r. nie stanowiło prawidłowego wykonania wyroku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie bezczynność w wykonaniu wyroku z 18 września 2023 r. nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można by zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. WSA w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że Naczelna Rada Lekarska w dniu 16 kwietnia 2024 r. odpowiedziała na wniosek skarżącego, jednak rozpoznała sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów u.d.i.p., a wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała postać kwalifikowaną. Ponadto Sąd meriti nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł., bowiem w skardze żądania tego nie poparto żadnym uzasadnieniem. Skarżący, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynność w wykonaniu wyroku. Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała jednak w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiego wniosku.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiódł zarówno organ, jak też i skarżący. W pierwszym przypadku zaskarżono wyrok WSA w części, tj. w zakresie orzeczonej w pkt 1 grzywny oraz w zakresie pkt 2, co do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie realizacji wyroku WSA z 18 września 2023 r. (II SAB/Wa 135/23), domagając się uchylenie zaskarżonego w części wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i o jej oddalenie w zaskarżonej części, ewentualnie przekazanie Wojewódzkiemu WSA w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie wiążąca jest ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2023 r. o sygn. akt II SAB/Wa 135/23, podczas gdy po wydaniu ww. wyroku pojawiły się nowe okoliczności faktyczne sprawy wskazujące, że żądanie wnioskodawcy stanowi nadużycie prawa, a które to okoliczności we wskazanym wyroku nie były w ogóle przez WSA w Warszawie badane bowiem zostały ujawnione dopiero po jego wydaniu, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem że Naczelna Rada Lekarska pozostaje w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 135/23 i nałożeniem na organ grzywny w wysokości 2000 zł;

2. naruszenie art. 133 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego polegające na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów znajdujących się w aktach sprawy tj. wskazujących na rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej przez Pana S. D., które to okoliczności miały istotny wpływ na sposób rozpoznania przez organ wniosku skarżącego z 5 stycznia 2023 r. bowiem dowody te wskazują, że wnioskodawca wykorzystuje prawo dostępu do żądanej informacji publicznej do realizacji własnych komercyjnych celów, tj. innych niż wynikające art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP i art. 1 ust 1 u.d.i.p., przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem że organ nie wykazał, że doszło do zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji uznaniem, że organ pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku i nałożeniem grzywny w wysokości 2000 zł;

3. art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uwzględnieniu w zaskarżonej części skargi Pana S. D. na niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2023 r. sygn. akt II SABAA/a i nałożeniu na Naczelną Radę Lekarską grzywny w wysokości 2000 zł, przy czym uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w okolicznościach faktycznych sprawy żądanie zawarte we wniosku S. D. z 5 stycznia 2023 r. wskazuje na korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej w celach innych niż wynikające z art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP i stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, co powinno skutkować oddaleniem skargi na niewykonanie ww. wyroku w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

4. art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2023 r. o sygn. akt II SABAA/a 135, podczas gdy organ w terminie zakreślonym w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie prawidłowo zawiadomił wnioskodawcę pismem z 16 kwietnia 2024 r. o przyczynach nierozpoznania wniosku S. D.. z 5 stycznia 2023 r. w trybie dostępu do informacji publicznej, a tym samym nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, przy czym uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało uznaniem bezczynności Naczelnej Rady Lekarskiej w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2023 r. o sygn. akt II SAB/Wa 135/23 i nałożeniem na organ grzywny w wysokości 2000 zł, mimo, że skarga na niewykonanie ww. wyroku winna być oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ponadto organ, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że nieudostępnienie informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić tylko w formie decyzji, podczas gdy w przypadku uznania że wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej jego działanie nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zarzuty te znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Z kolei skarżący w treści złożonej skargi kasacyjnej również zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3 stwierdzający, że bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2023 r. (II SAB/Wa 135/23) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalający skargę w zakresie dotyczącym przyznanie od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł, żądając uchylenia zaskarżonego w części wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 154 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegające na uznaniu, że bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i brak przyznania przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w wysokości wskazanej przez skarżącego, mimo, że istniały przesłanki do zastosowania tego przepisu;

3. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, że prawo do sądu, gwarantowane przez ten przepis, obejmuje nie tylko prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, ale również prawo do jego skutecznego wykonania. Działanie Naczelnej Rady Lekarskiej, polegające na świadomym i celowym zignorowaniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2023 r. poprzez ponowne podniesienie argumentu o nadużyciu prawa, który został już przez sąd prawomocnie odrzucony, stanowi w istocie pozbawienie wyroku jego skuteczności;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 2 i 7 p.p.s.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej przez skarżącego oraz brak uznania, że bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa:

- niewyjaśnienie, dlaczego zarzuty i argumenty skarżącej [skarżącego – przyp. NSA] uznał za nietrafione, podczas gdy sąd powinien był rozważyć rolę i wpływ na stan faktyczny, okoliczności, że Naczelna Rada Lekarska nie wykonała wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2023 r. (II SAB/Wa 135/23) aż do dnia wydania skarżonego wyroku, a bezczynność ta ma charakter długotrwały oraz powtarzający się i uzasadnia w pełni kompensatę dla skarżącego;

- przyjęcie błędnego i nieuzasadnionego ustalenia, że skarżący powinien przedstawić argumentację odnośnie przyznania mu wskazanej sumy pieniężnej co doprowadziło do nieustosunkowania się do ww. kwestii w uzasadnieniu wyroku, a w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych na których w konsekwencji Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżone orzeczenie;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 2 i 7 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie - wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku, polegające na zbyt lakonicznym i pobieżnym uzasadnieniu zajętego przez sąd stanowiska w rozpoznawanej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozwinięcie powołanych zarzutów nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie z 12 września 2025 r. skarżący oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Z kolei pismem z 30 września 2025 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.

Skargi kasacyjne są niezasadne i jako takie podlegają oddaleniu.

W kwestii skargi kasacyjnej organu:

I. Nie można zgodzić się z organem, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 153 p.p.s.a., albowiem wadliwie przyjął, że wiążące pozostają oceny prawne i wskazania wyrażone w wyroku z 18 września 2023 r. o sygn. akt II SAB/Wa 135/23. Organ akcentuje, że utraciły one swój wiążący charakter, gdyż po wydaniu wyroku pojawiły się nowe okoliczności faktyczne sprawy wskazujące, że żądanie wnioskodawcy stanowi nadużycie prawa. W pierwszej kolejności należy podać, że Sąd pierwszej instancji nie zinterpretował art. 153 p.p.s.a. w sposób zarzucany w skardze kasacyjnej. Nie sformułował bowiem oceny, że pojawienie się nowych okoliczności istotnych prawnie nie ma wpływu na związanie ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wyrokiem z 18 września 2023 r. o sygn. akt II SAB/Wa 135/23 organ został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku dostępowego skarżącego z 5 stycznia 2023 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji). Organ w zakreślonym terminie miał obowiązek albo informację publiczną udostępnić, albo wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia, czego nie uczynił. WSA wskazał, że jeżeli organ stanął na stanowisku, iż skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, to powinien był wydać decyzję administracyjną i z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - wyroki NSA z: 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23 (pub. ONSAiWSA nr 1 z 2025 r. poz. 9); 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21.

Z wyłożonych względów sam fakt, że organ terminowo, tzn. w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy, wypowiedział się w sprawie wniosku dostępowego, jednakże uczynił to w niewłaściwej formie, świadczy o tym, iż nie wykonał prawomocnego wyroku z 18 września 2023 r., II SAB/Wa 135/23.

II. Z analogicznych przyczyn nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia

art. 133 (§ 1 przyp. NSA) p.p.s.a. Eksponowane w ramach tego zarzutu uchybienie mające polegać na nierozważeniu całości materiału aktowego, z którego wynikają nieakceptowalne z perspektywy zakresu prawa dostępu do informacji publicznej, intencje wnioskującego, pozostaje bez znaczenia w sprawie. Jeżeli w ocenie organu nowe okoliczności faktyczne, nieznane w dniu wydania wyroku z 18 września 2023 r., II SAB/Wa 135/23, świadczą o tym, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, to powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia, czego nie uczynił. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że powołanym wyżej wyrokiem WSA przesądził, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną i że nie ma charakteru przetworzonego. W kontekście analizowanej sprawy jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że motywacja podmiotu wnioskującego o dostęp do informacji publicznej nieprzetworzonej pozostaje bez wpływu na zakres realizowanego w tym zakresie prawa podmiotowego. Prawo dostępu do informacji publicznej, zgodnie z paradygmatem konstytucyjnym – art. 61 ust. 1 Konstytucji – jest prawem powszechnym (przysługuje każdemu obywatelowi). Nie jest to prawo absolutne, może podlegać ograniczeniu, jednakże wyłącznie z uwagi na określone

w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawodawca konstytucyjny wyłączył tym samym motywację podmiotu ubiegającego się o dostęp do informacji publicznej ze zbioru przesłanek mających wpływ na zakres (granice) tego publicznego prawa podmiotowego. Jedynym wyjątkiem jest nadużycie prawa do informacji publicznej, którego stwierdzenie - jak wyżej wykazano - powinno przybrać postać decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia.

Z podanych przyczyn nie można zasadnie twierdzić, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku WSA naruszył art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Wobec przesądzenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną prostą, organ w ramach wykonania wyroku z 18 września 2023 r., II SAB/Wa 135/23 miał obowiązek albo ją udostępnić, albo wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia, czego nie uczynił, co przesądziło o skuteczności wniesionej skargi.

W kwestii skargi kasacyjnej skarżącego:

I. Negatywnie należało zweryfikować zarzuty błędnej wykładni art. 154 § 2 oraz art. 154 § 7 p.p.s.a. W ramach ocenianych zarzutów skarżący kasacyjnie nie kwestionuje sposobu rozumienia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, lecz zarzuca ich niezastosowanie pomimo, że – jego zdaniem – wystąpiły okoliczności istotne

z perspektywy hipotez norm zrekonstruowanych na ich podstawie. Z tej też przyczyn, wobec nieprawidłowej konstrukcji zarzutów kasacyjnych, nie mogły one zostać uwzględnione. Z podobnych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zarzutu błędnej wykładni i niezastosowania art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2). Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać błędnej wykładni powołanego przepisu, albowiem w ogóle się na niego nie powołał w uzasadnieniu swojego wyroku. Nie można wreszcie przyjąć, że WSA naruszył art. 6 ust. Konwencji, albowiem uniemożliwił skarżącemu doprowadzenie do wykonania wyroku z 18 września 2023 r., II SAB/Wa 135/23. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na niewykonanie powołanego wyroku, a zatem uwzględnił wyjściowe żądanie skarżącego. Niekorzystny był wyłącznie ten zakres rozstrzygnięcia, który odnosił się do żądań akcesoryjnych, tj. żądania stwierdzenia, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

II. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 2 i 7 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że organ w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy zareagował na wniosek dostępowy skarżącego, a więc co do zasady podjął aktywność celem wykonania wyroku z 18 września 2023 r., II SAB/Wa 135/23, tyle że, z uwagi na błędne zrozumienie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie uczynił tego we właściwej formie. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego oceniać w granicach niniejszej sprawy, czy stanowisko merytoryczne organu w kwestii braku zasadności uwzględnienia wniosku dostępowego jest prawidłowe. W sprawie o niewykonanie wyroku uwzgledniającego skargę na bezczynność weryfikuje się jedynie, czy organ podjął aktywność nakazaną zawartym w jego sentencji rozstrzygnięciem. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ terminowo odniósł się do wniosku dostępowego i przeanalizował okoliczności, które w jego ocenie miały wpływ na jego skuteczność. Nie było zatem podstaw, aby działaniom organu przypisywać złą wolę lub kwalifikować jako celowe pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej. Z tego też względu WSA zasadnie ocenił, że niewykonanie wyroku z 18 września 2023 r., II SAB/Wa 135/23 nie miało miejsca

z rażącym naruszeniem prawa.

Rację miał również WSA, że o braku zasadności żądania przyznania na rzecz skarżącego kwoty 10 000 zł przesądził fakt, iż w ogóle nie zostało ono uzasadnione. WSA trafnie zwrócił uwagę, że suma pieniężna przyznana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. pełni przede wszystkim rolę kompensacyjną, powinna więc służyć złagodzeniu poczucia krzywdy spowodowanej niewykonaniem wyroku. W niniejszej sprawie skarżący, poza ogólnym poczuciem niezadowolenia, nie powołał się na żadne ujemne następstwa wynikające z wadliwej reakcji organu na wyrok z 18 września 2023 r. Czynnikami mającymi wpływ na przyznanie i wysokość sumy pieniężnej, związanymi ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku, wydawanie kolejnych wyroków w trybie art. 154 p.p.s.a. i poziom aktywności organu. W niniejszej sprawie, jak wyżej podano, organ nie działał intencjonalnie celem pokrzywdzenia skarżącego. Błędnie zrozumiał zakres ciążących na nim obowiązków prawnych, podjął aktywność we właściwym terminie, tyle że w wadliwy sposób. W tym stanie rzeczy należy potwierdzić stanowisko WSA, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a.

III. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy racjonalizujące podjęte rozstrzygnięcie, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wywód sądu jest kompletny i logiczny, tak w zakresie faktów, jak i prawa. Sąd prezentuje poszczególne elementy swojego rozumowania konsekwentnie w ramach spójnego wywodu, łącząc poszczególne elementy stanu faktycznego z adekwatnymi normami prawnymi. Sąd wyjaśnił, jakie okoliczności włączono w stan sprawy – nie są one kwestionowane na etapie postępowania kasacyjnego – przez pryzmat jakich przepisów należy je ocenić i finalnie, jak ostateczne konkluzje przekładają się na zakres kompetencji jurysdykcyjnej ukształtowany treścią art. 154 p.p.s.a. Nie można potwierdzić stawianych w skardze kasacyjnej tez o lakoniczności wywodu sądu.

Mając na uwadze całość powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od wzajemnego zasądzania od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż

w zaistniałym układzie procesowym byłoby to niecelowe.