Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 453/14 w sprawie ze skargi K. G. i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 453/14 oddalił skargę K. G. i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że wnioskiem z dnia 6 listopada 2012 r. K. G. zwróciła się o zwrot nieruchomości położonej w B., wywłaszczonej decyzją Naczelnika Powiatu w B. znak [...] z dnia [...] kwietnia 1975r. Wniosek został uzupełniony o podpis G. K. w dniu 8 listopada 2013 r.

Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. ogólnej 1,1465 ha położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – miasto obręb ewidencyjny [...] B. przy ulicy K., stanowiącej własność Gminy i Miasta B., na podstawie księgi wieczystej nr [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. G. i G. K. , utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania jest wyszczególniona, jako droga gminna w załączniku do Uchwały NR [...] Rady Miasta i Gminy B. z [...] lutego 2012r. W ocenie Wojewody, takie zagospodarowanie nieruchomości stanowi przeszkodę do orzeczenia jej zwrotu. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.), prowadziłoby bowiem do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Organ wskazał, że skoro z art. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne określonej kategorii nie mogą wraz z towarzyszącymi im gruntami należeć do kogoś innego niż podmiot publicznoprawny, który ma być właścicielem drogi o określonej kategorii, to realizacja drogi publicznej uniemożliwia przeniesienie własności na inny podmiot. Tym samym niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której zbudowano drogę publiczną, gdyż prowadziłoby to do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły K. G. i G. K. .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że część działki o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni ogólnej 1,1465 ha położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto obręb ewidencyjny [...] B. przy ulicy K., której zwrotu żąda skarżąca, stanowi część pasa drogowego ulicy K. Potwierdza to protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, że na całej długości przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest chodnik o szerokości 2 metrów, posadzone są drzewa ozdobne, urządzony jest pas zieleni (protokół z oględzin nieruchomości z 3 stycznia 2013 r., 4 fotografie z oględzin), a także załącznik nr 1 do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. i wyrys z tego planu, informacja z rejestru gruntów z 14 listopada 2012 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z wykazem powierzchni, fragment mapy sporządzonej przez Zakład Usług Geodezyjnych [...] w B. W planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta ujawniona jest, jako droga publiczna. Ulica K. została zaliczona do dróg gminnych zgodnie z Uchwałą z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...] Rady Miasta i Gminy B.

Zdaniem Sądu, istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy zrealizowanie, na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji w postaci wybudowania drogi publicznej stanowi przeszkodę w realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz czy w takiej sytuacji istniała potrzeba zbadania przesłanek z art. 137 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sąd wyjaśnił, że art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami tej ustawy a innymi ustawami stanowiąc, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w stosowaniu. Sąd przytoczył definicję legalną drogi określoną w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także definicję pojęcia pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od pojęcia drogi. Następnie, Sąd przytoczył treść art. 2a ustawy o drogach publicznych, z którego wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego przyjął, że wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. Ponadto, Sąd podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie (Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi M. Gdesz i A. Trembecka), że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnię jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot leży w pasie drogowym ulicy K., przy czym z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych wynika, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna, a art. 2 pkt 1 prawo o ruchu drogowym stanowi, że na drogę składa się również chodnik, droga dla pieszych. Zadośćuczynieniu roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Sąd uznał, że w tej sytuacji badanie przez organ czy elementem zadania, na jakie wywłaszczono przedmiotową nieruchomość było położenie chodnika, posadzenie drzew oraz urządzenie pasa zieleni nie ma doniosłości prawnej. Istotą bowiem jest, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana. Prawidłowe, w ocenie Sądu, rozważania organów obu instancji dotyczące ograniczonego obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, w tym w kwestii niedopuszczalności zwrotu takich nieruchomości drogowych dowodzą, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. W konkluzji Sąd stwierdził, że niezależnie od tego, czy zachodzą w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przesłanki przewidziane w art. 137 ust.1 u.g.n. - nie podlega ona zwrotowi z uwagi na regulację zawartą w art. 2 tej ustawy i art. 2a ustawy o drogach publicznych. W sprawie nie jest sporne, w świetle zebranego materiału dowodowego, że przedmiotowe grunty znajdują się na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie drogę publiczną. Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego na rozprawie, że organy administracji nie wyjaśniły czy możliwym jest dokonanie zwrotu choćby części nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżąca, Sąd zauważył, że K. G. była obecna podczas oględzin w dniu 3 stycznia 2013 r. dotyczących niezwróconej części działki i nie kwestionowała, że jest ona zagospodarowana w całości jako część pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wniosły skarżące i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciły:

- obrazę prawa materialnego - tj. art. art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzez przyjęcie, że pas zieleni znajdujący się w obrębie działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. ogólnej 1,1465 ha położonej w B. przy ulicy K. stanowi część drogi publicznej, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno prowadzić do wniosku, że pas zieleni, stanowiący część pasa drogowego nie stanowi drogi publicznej i w związku z tym może on podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości,

- obrazę prawa materialnego - tj. art. 137 ust 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w świetle tego przepisu niedopuszczalny jest częściowy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co do której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w przypadku, w którym wnioskodawca nie zakwestionował ustaleń organu administracji publicznej co do przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, poczynionych w trakcie oględzin nieruchomości na etapie postępowania administracyjnego przed organem administracji I instancji.

W oparciu o powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było założenie, że z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Wyeliminowana została także dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. Potwierdzeniem tego punktu widzenia ma być uchwała Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, LEX nr 196346), zgodnie z którą drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium). Zdaniem skarżącego, zważywszy, iż zdecydowana większość nieruchomości, której dotyczy wniosek o jej zwrot obejmuje zieleń przydrożną, odmowa zwrotu nieruchomości w świetle zaprezentowanej uchwały jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił przecież, że z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych wynika, że w granicach pasa drogowego zawiera się zieleń przydrożna a pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od pojęcia drogi. Zieleń przydrożna nie jest więc elementem drogi, albowiem jakkolwiek zieleń przydrożna jest zlokalizowana w pasie drogowym, to nie stanowi ona elementu techniczno-użytkowego, przeznaczonego do prowadzenia ruchu drogowego. Strony w toku dotychczasowego postępowania wskazały, że organ administracji, rozpoznający sprawę o zwrot nieruchomości nie wyjaśnił, czy w realiach sprawy możliwy jest przynajmniej częściowy zwrot nieruchomości - tj. w takim stopniu, w jakim nie dotyczy on samej drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjaśnienie pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" ustawodawca zawarł natomiast w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołane wyżej przepisy są wprawdzie podstawowymi, lecz jednak nie jedynymi normami prawnymi, regulującymi kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W myśl art. 2 u.g.n., ustawa ta nie narusza bowiem innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględnić należało treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom.

Dla ustalenia pojęcia drogi należy zastosować art. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że pod pojęciem drogi rozumie się "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), zaś pod pojęciem pas drogowy "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" (art. 4 pkt 1). Pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), zgodnie z którym droga to "wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt".

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że ulica K. w B. jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje również ustalenia, że fragment nieruchomości, której zwrotu się domaga, leży w pasie drogowym ulicy K. Spornym natomiast pozostaje, czy zajęcie części przedmiotowej działki pod pas drogowy ww. drogi publicznej, na którym znajduje się pas zieleni niskiej i drzewa ozdobne, uniemożliwiał jej zwrot.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie dokonanie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej, nie było możliwe – z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Decydujące znaczenie dla określenia czy dana infrastruktura, urządzenie czy też obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Analiza przytoczonych przepisów uprawnia do stwierdzenia, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części.

Jak już wskazano skarga kasacyjna nie kwestionuje, że sporna część nieruchomości została zajęta pod pas drogowy ul. K., co w świetle dokonanej wyżej wykładni art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 22 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, oznacza, że nieruchomość ta stanowi część drogi publicznej. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 u.g.n. nie miały w sprawie zastosowania i to bez konieczności badania uregulowanych w nich przesłanek, gdyż w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych, zwrotowi nieruchomości sprzeciwiał się stan urządzenia na przedmiotowej działce drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.