Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 204/22 w sprawie ze skargi M. B. na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Białymstoku z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 28 września 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 204/22 po rozpoznaniu skargi M. B. na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Białymstoku z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w punkcie 1. uchylił zaskarżony akt i w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej 200 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."):

a) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r, w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r. poz. 371), zwanego dalej "rozporządzeniem", w wyniku której Sąd I instancji wskazał, że istotne jest ustalenie przez organ udzielający wsparcia jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON, twierdząc, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrach a faktycznie wykonywaną działalnością, przyznać należy pierwszeństwo rzeczywiście wykonywanej działalności, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji, kiedy ustawodawca ustalił w § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zamknięty katalog kodów PKD, co nie pozwala na wskazywanie (jak dokonał Sąd I instancji) przez odwoływanie się do ustalenia przeważającej działalności gospodarczej nie wynikającej wprost z tych kodów.

b) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie § 7 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym oceny spełnienia warunku w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej według PKD 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r., a Sąd I instancji wskazał, że nieujawnienie na dzień 31 marca 2021 r. działalności o kodzie PKD 49.59.Z nie może być przesłanką odmowy udzielenia wsparcia, bo wystarczającą przesłanką jest ustalenie przeważającej działalności gospodarczej, a nie konkretnego jej rodzaju, co nie pozwala na odwoływanie się jedynie do konstytucyjnych wartości demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji pomijając faktyczne brzmienie przepisu;

c) naruszenie prawa materialnego § 1a ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie, że stosowanie tego przepisu daje prawo do otrzymywania pomocy przez przedsiębiorców, którzy mają wpisany kod PKD wymieniony w tym przepisie, choć rzeczywiście mogą nie prowadzić takiej działalność, a w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji, iż organ winien badać nie konkretny kod PKD wskazany w rozporządzeniu, tylko ustalać, jaką przeważająca działalność prowadzi przedsiębiorca.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na budowaniu uzasadnienia wyroku głównie na zarzucaniu organowi błędnej wykładni rozporządzenia, podczas gdy uzasadnienie winno zawierać podstawę rozstrzygnięcia, której to w niniejszej sprawie brak.

b) nienależytą i pobieżną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewystarczająca ocenę stanowiska skarżącego organu w kwestii zebranego materiału dowodowego, a w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia w kluczowej kwestii w niniejszej sprawie głównie na wcześniej wydanym orzeczeniu przez Sąd I instancji w sprawie ze skargi skarżącej przeciwko ZUS.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca M. B. nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Sporna w sprawie jest kwestia dotycząca spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania dotacji dla mikro i małych przedsiębiorców na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności zaś przesłanki prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. działalności objętej kodem PKD, uprawniającym do uzyskania tej dotacji.

W ocenie organu, w przypadku skarżącej kod PKD przeważającej działalności w rejestrze REGON nie uprawnia do otrzymania dotacji. W ocenie sądu pierwszej zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe, bowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, bez umożliwienia wykazania, że strona spełnia kryterium prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. przeważającej działalności oznaczoną wg PKD kodami zgodnymi z § 7 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 ( Dz.U. poz.371 ze zm.). Sąd wskazał przy tym, że w toku postępowania strona złożyła do organu (oprócz wyjaśnień odnośnie nie dokonania zmiany w rejestrze Regon) dokumenty księgowe dotyczące jej działalności tj. podatkową księgę przychodów i rozchodów za lata 2020 i 2021.

Podkreślić na wstępie należy, że wzmiankowana kwestia sporna była już niejednokrotnie przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, co trafnie zauważył Sąd I instancji, dlatego też w dalszych częściach uzasadnienia sąd kasacyjny posiłkować się będzie utrwalonymi w tym zakresie poglądami wyrażonymi we wcześniejszych orzeczeniach.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, mając na uwadze treść art. 15zze(5) ust. 1 ustawy COVID-19 oraz § 7 ust.2 ww. Rozporządzenia, należy wskazać, że zasady prowadzenia Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009), zgodnie, z którym, wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz. U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Fakt, iż zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

Nie jest prawidłowe takie rozumienie § 7 ust.2 ww. Rozporządzenia, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. Przyjąć zatem należy, że w przypadku uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, zasadne jest ustalenie prowadzenia rzeczywistej, przeważającej działalności danego podmiotu. Zatem przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej, wg podanego PKD, tj. wpis w KRS, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).

Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11).

Zwolnienie przewidziane w przepisach ustawy COVID-19 stanowi bowiem jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy COVID i celami, jakie ma ona realizować (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1383/21).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo wywiódł, iż w rozpoznawanej sprawie przedwcześnie przyjęto, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dotację. Powyższe oznacza, że na skutek błędnej wykładni prawa materialnego § 7 ust.2 ww. Rozporządzenia organ pominął kwestię prowadzenia faktycznej, przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie zrealizował ratio legis ustawy o COVID-19.

Odesłanie w powyższym przepisie do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to nie ma potrzeby weryfikowania stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeżeli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami- a tak było na gruncie rozpatrywanej sprawy), to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych.

Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wzmiankowanych przepisów słusznie uznając, że doszło do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy skarżącej bez rozważenia rzeczywiście prowadzonej przez nią przeważającej działalności gospodarczej, co finalnie musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.