Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W sytuacji stwierdzenia prowadzenia przez daną osobę – w tym przypadku pełnoletnie dziecko – odrębnego (jednoosobowego) gospodarstwa domowego w znaczeniu przyjętym na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej, pojęciowo wykluczone jest równoczesne uznanie, iż dziecko to pozostaje na utrzymaniu rodziców w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. znak [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4a, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1–3 i ust. 7-11 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie: "u.ś.r.") – działając z urzędu orzekł, że świadczenia rodzinne pobrane przez Z. S. (dalej: "Strona", "Odwołujący" lub "Skarżący") na dziecko, A. S. (urodzoną [...] października 1992 r.), w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] lutego 2013 r. w formie zasiłku rodzinnego w wysokości 115 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł miesięcznie, w łącznej wysokości 780 zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na decyzję własną z [...] grudnia 2012 r. nr [...] – mocą której przyznano Stronie, m.in. na córkę [...], w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r. zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej – oraz na fakt, że córka Strony w dniu [...] marca 2013 r. oświadczyła, iż od 15 listopada 2011 r. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.

Od opisanej decyzji Strona złożyła odwołanie, wnioskując o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania. Odwołujący podkreślił, że nie był świadomy – bo nie został poinformowany – iż należy zgłosić fakt prowadzenia przez córkę odrębnego gospodarstwa domowego i korzystania przez nią z pomocy społecznej. Wyjaśnił, że córka uczy się i sama się utrzymuje, a on przekazywał jej otrzymane świadczenia rodzinne. Odwołujący zaznaczył, że to nieznajomość przepisów o świadczeniach rodzinnych i pomocy społecznej sprawiła, iż pobrał nienależne świadczenia rodzinne. Podkreślił, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jedynym źródłem utrzymania jest bardzo niskie wynagrodzenie za pracę jego żony.

Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 267), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji opisał poczynione ustalenia, w tym m.in. to, że rodzina Odwołującego składa się z 6 osób. Córka [...] jest słuchaczką [...] liceum ogólnokształcącego (przewidywany termin zakończenia nauki: sierpień 2013 r.). Z jej oświadczeń złożonych [...] listopada 2012 r. wynika, że w 2011 r. nie uzyskała dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a wysokość jej składki na ubezpieczenie zdrowotne w tym okresie wyniosła 0 zł. W dniu [...] marca 2013 r. córka złożyła pisemne oświadczenie, że od [...] listopada 2011 r. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i korzysta z pomocy społecznej. Tego samego dnia Odwołujący złożył pisemne oświadczenie o rezygnacji ze świadczeń rodzinnych na córkę od [...] marca 2013 r. z uwagi na prowadzenie przez nią odrębnego gospodarstwa domowego. Decyzją z [...] marca 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta zmienił decyzję z [...] grudnia 2012 r. nr [...], przyznającą Stronie zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na córkę [...] w ten sposób, że ustalił okres uprawnień do pobrania świadczeń rodzinnych: od [...] listopada 2012 r. do [...] lutego 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. organ I instancji wydal zaskarżoną decyzję ustalającą nienależnie pobrane świadczenia.

Na kanwie poczynionych ustaleń oraz przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych SKO stwierdziło, że Odwołujący był świadomy, iż córka prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, co potwierdził w odwołaniu pisząc, że przekazywał córce świadczenia rodzinne. Składając w listopadzie 2012 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego podał jednak, że w skład rodziny wchodzi również córka. Będąc świadomy tego, że dziecko nie pozostaje na jego utrzymaniu, winien był niezwłocznie zgłosić ten fakt do organu I instancji. SKO podkreśliło, że w decyzji przyznającej świadczenie rodzinne zostało zawarte pouczenie, iż w przypadku zmian w liczbie członków rodziny lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń, należy niezwłocznie powiadomić organ wydający decyzję. Pouczenie takie znajduje się także we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, a zapoznanie się z treścią pouczenia Odwołujący potwierdził własnoręcznym podpisem. W ocenie SKO nie można więc przyjąć, że Strona – jak podnosi w odwołaniu – "nie została poinformowana" o obowiązku zgłoszenia takich zmian. Mimo to opisanemu obowiązkowi uchybiła. Wobec tego organ II instancji, wskazując na art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., orzekł jak w sentencji decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. S. napisał, że córka [...] mieszka z rodzicami, którzy ponoszą większość kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania i zakupem podręczników, i starają się pomagać jej w miarę możliwości. Córka jest osobą dorosłą, w okresie pobierania świadczeń rodzinnych podejmowała dwukrotnie pracę i posiadane pieniądze zawsze przeznacza na swoje potrzeby, choć w miarę możliwości dokłada się do opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Dlatego Skarżący uważa, że córka prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zarazem Skarżący podkreślił, że skoro w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie funkcjonują pojęcia "wspólnego gospodarstwa domowego" i "odrębnego gospodarstwa domowego", to w świetle definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r., obejmującej m.in. "pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia", fakt prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego przez córkę nie ma znaczenia dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na nią, ponieważ faktycznie córka nadal pozostaje na utrzymaniu Skarżącego. W jego ocenie organy obu instancji błędnie założyły, że skoro córka prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, to nie pozostaje już na utrzymaniu Skarżącego. Tymczasem to on ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania, w którym wspólnie zamieszkują – opłaca czynsz oraz rachunki. Otrzymywane świadczenia rodzinne również były przeznaczone na utrzymanie córki. Prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego przez córkę nie jest związane z jej całkowitą niezależnością finansową, ponieważ nadal Skarżący wraz z żoną ponoszą koszty utrzymania córki. Skarżący ocenił, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych ta właśnie okoliczność powinna mieć decydujące znaczenie. Pomimo iż córka [...] prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w myśl ustawy o pomocy społecznej, to nadal są rodziną w myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż córka nadal pozostaje na utrzymaniu Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta, Sąd stwierdził, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Należy podkreślić, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. statuujący zasadę tzw. prawdy materialnej (odzwierciedlającej stan rzeczywisty), a nie wyłącznie formalnej (wynikającej z samych twierdzeń stron). W tym celu organ powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie obowiązkom tym organy obu instancji nie uczyniły zadość, gdyż w ogóle nie wyjaśniły, czy córka Skarżącego, A. S., nie pozostaje jednak na utrzymaniu rodziców w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. Zamiast tego poprzestały na prostym, bezkrytycznym zaakceptowaniu oświadczeń Skarżącego oraz jego córki o prowadzeniu przez córkę od [...] listopada 2011 r. odrębnego gospodarstwa domowego w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, mimo iż dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – choć niepełny – musiał już nasuwać wątpliwości odnośnie do prawdziwości tych oświadczeń. Nie sposób bowiem mówić o rzeczywistym prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego przez osobę, która zamieszkując wraz z rodzicami nie posiada własnych źródeł dochodów. A jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w 2011 r. córka Skarżącego nie osiągnęła żadnych dochodów podlegających opodatkowaniu. Nie wiadomo, czy stan ten utrzymał się także w roku 2012 (skarga zawiera wzmiankę o dwukrotnym podjęciu pracy przez córkę Skarżącego, jednak brak w aktach sprawy na tę okoliczność jakichkolwiek ustaleń lub dokumentów). Tym samym nie wiadomo, w oparciu o jakie to zasoby – a w rezultacie: czy w ogóle – córka Skarżącego była zdolna prowadzić odrębne gospodarstwo domowe. W konsekwencji nie zostało wykluczone, że nie pozostawała ona jednak w przedmiotowym okresie na utrzymaniu rodziców.

Wskazane wątpliwości dodatkowo potęguje odmienność (wzajemna niekompatybilność) definicji legalnych "rodziny" w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.; dalej: "ustawa o pomocy społecznej", w skrócie: "u.p.s.") – podstawowej dla ustalenia prawa do świadczeń przyznawanych na gruncie każdej z tych ustaw – a także brak ustawowych objaśnień takich pojęć wiążących się ze wspomnianymi definicjami "rodziny", jak, z jednej strony, "pozostawanie na czyimś utrzymaniu", a z drugiej: "prowadzenie gospodarstwa domowego (wspólnego albo odrębnego)", i wynikające stąd trudności w ustaleniu wzajemnych relacji tych pojęć.

Zgodnie z art. 3 pkt 16 u.ś.r. ilekroć w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Jak z powyższego wynika, jedną z podstawowych przesłanek zaliczenia dziecka do "rodziny" w analizowanym tu znaczeniu (na potrzeby przyznawania świadczeń rodzinnych), jest fakt pozostawania dziecka na utrzymaniu rodziców lub opiekuna faktycznego. Przy tym przez "osoby pozostające na utrzymaniu" ustawa nakazuje rozumieć członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tych osób (art. 3 pkt 12 u.ś.r.). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "utrzymanie", mimo iż się nim w wielu miejscach posługuje, jak choćby w przepisie art. 4 ust. 1 u.ś.r., w myśl którego zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego przez "utrzymanie", w analizowanym tu kontekście, rozumie się "środki do życia, pieniądze wydawane na życie", fraza "być na czyimś / na własnym utrzymaniu" znaczy tyle, co "korzystać z czyichś / z własnych środków do życia", a "mieć kogoś na (swoim) utrzymaniu", to "ponosić koszty związane z czyimś wyżywieniem, mieszkaniem i innymi potrzebami" (zob. hasło "utrzymanie" – Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003).

Z kolei na gruncie ustawy o pomocy społecznej przez "rodzinę" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.). Związanych z tym pojęciem określeń "gospodarować" tudzież "gospodarstwo domowe", ustawodawca nie objaśnił, mimo iż występują one w wielu miejscach ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza w kontekście "osoby samotnie gospodarującej" oraz "jednoosobowego gospodarstwa domowego". W języku polskim ogólnym czasownik "gospodarować", w analizowanym tu kontekście, oznacza: "dysponować czymś, rozporządzać, np. pieniędzmi lub innymi zasobami", a "gospodarstwo domowe" – "zespół osób razem mieszkających, wspólnie się utrzymujących i podejmujących decyzje finansowe, zwykle stanowiących rodzinę" (zob. hasła "gospodarować" oraz "gospodarstwo" – Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Należy tu zauważyć, że jednym z istotnych elementów definicji słownikowej terminu "gospodarstwa domowe" – jego cechą konstytutywną – jest wspólne "utrzymywanie się" w przywołanym wcześniej znaczeniu (ponoszenia kosztów związanych wyżywieniem, mieszkaniem i innymi potrzebami). "Wspólne" gospodarstwo domowe dwóch lub więcej osób oznaczać więc będzie wspólne "utrzymywanie się" (ponoszenie ww. kosztów) przez te osoby, zaś gospodarstwo domowe "odrębne" (zwłaszcza jednoosobowe) – odpowiednio: utrzymywanie się "odrębne" (jednoosobowe), tj. samodzielne, osobne, oddzielne (por. adekwatną do kontekstu definicję słownikową hasła "odrębny", jako: "wydzielony spośród innych, stanowiący samodzielną całość; osobny, oddzielny" – Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003).

Powyższa analiza dogmatyczno-językowa uprawnia do wniosku, że w sytuacji stwierdzenia prowadzenia przez daną osobę – w tym przypadku pełnoletnie dziecko – odrębnego (jednoosobowego) gospodarstwa domowego w znaczeniu przyjętym na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej, pojęciowo wykluczone jest równoczesne uznanie, iż dziecko to pozostaje na utrzymaniu rodziców w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest możliwe, aby córka Skarżącego równocześnie prowadziła odrębne gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej i pozostawała na utrzymaniu rodziców w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jedno wyklucza drugie, co trafnie przyjęły organy. Innymi słowy, któreś z tych oświadczeń – o prowadzeniu przez córkę odrębnego gospodarstwa domowego bądź o pozostawaniu przez nią na utrzymaniu Skarżącego i jego żony – musi być fikcyjne (fałszywe). Rzeczą organów jest wyjaśnienie, które konkretnie. W ocenie Sądu jest bowiem oczywiste, że Skarżący ani jego córka [...] nie mogą, nie ponosząc żadnych konsekwencji, raz deklarować, że córka, zamieszkując razem z rodzicami i rodzeństwem, prowadzi jednak odrębne gospodarstwo domowe, a innym razem, iż pozostaje na utrzymaniu rodziców – w zależności od tego, jakim potrzebom okoliczności te mają służyć: czy ustaleniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej czy też świadczeń rodzinnych (por. wyrok WSA z 07.12.2004 r., II SA/Bd 949/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Jednakże stosownie do dyrektyw wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było poczynienie w powyższym zakresie wyczerpujących ustaleń pod kątem tych właśnie świadczeń, nienależność pobrania których Skarżący w rozpoznawanej sprawie kwestionuje (tj. zasiłku rodzinnego i dodatków do niego). Przeanalizowawszy w szczególności sytuację osobistą i finansową córki Skarżącego (zwłaszcza w zakresie podejmowanej przez nią ewentualnie pracy zawodowej oraz osiąganych dochodów) w okresie, którego dotyczą skarżone decyzje, a także ówczesny zakres i rozmiar wsparcia udzielanego jej przez rodziców, organ winien ustalić, czy, wbrew oświadczeniom o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego (a więc w istocie o samodzielnym utrzymywaniu się) córka Skarżącego nie pozostawała jednak na utrzymaniu rodziców. Bez takich ustaleń uznanie przez organy obu instancji wskazanych w sentencji decyzji Prezydenta Miasta świadczeń rodzinnych wypłaconych Skarżącemu na córkę za nienależnie pobrane było co najmniej przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje (pkt 1 wyroku).

W punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (zob. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni sformułowane wyżej wytyczne i ocenę prawną, a w szczególności w niezbędnym zakresie przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.