Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Semiczek, Sędziowie: sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca), sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Gierczak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie 15 września 2017 r. spraw ze skarg W. T. i C. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] o nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za lata 2011, 2012, 2013,2014 i 2015 postanawia: zawiadomić Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. o stwierdzonym istotnym naruszeniu prawa poprzez wydanie [...] decyzji o nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w trybie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzjami z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy orzeczenia Prezydenta W. z [...], wydane w trybie wznowienia postępowania, uchylające ostateczne rozstrzygnięcia tegoż organu w sprawie wymiaru W. T. i C. T. zobowiązań w podatku od nieruchomości za lata 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 i ustalające te zobowiązania w odmiennej (wyższej kwocie).

W uzasadnieniu orzeczeń z [...] organ podatkowy I instancji stwierdził, że w decyzjach ostatecznych za poszczególne lata podatkowe nieprawidłowo przyjęto do opodatkowania dane wykazane przez skarżących w informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych złożonej 22 września 2004r., zamiast danych wynikających z przeprowadzonej kontroli podatkowej, zakończonej protokołami z 18 stycznia 2016 r. oraz danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, której zapisy są dla organów podatkowych wiążące. Na podstawie zaistniałych okoliczności organ podatkowy dokonał zmiany ustaleń w zakresie wysokości zobowiązań podatkowych w podatku od nieruchomości za lata 2011, 2012, 2013, 2014, 2015.

Po rozpoznaniu odwołań złożonych od wszystkich decyzji orzekających za poszczególne wskazane lata podatkowe Samorządowe Kolegium Odwoławcze odrębnymi decyzjami z [...] utrzymało w mocy orzeczenia organu podatkowego I instancji.

W skargach, strony wniosły o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji podnosząc zarzuty naruszenia: art. 240 § 1 pkt 5, art. 120, art. 123, art. 180, art. 187, art. 121 i art. 124 O.p. ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm., dalej powoływana jako O.p.) oraz art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze. zm.), w związku z art. 3 pkt 2, pkt 3 i pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 246, poz. 1623 ze zm.), podnosząc również zarzut naruszenia art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 O.p za rozliczenia dotyczące lat 2011, 2012 i 2013, poprzez wydanie decyzji w warunkach przedawnienia.

W uzasadnieniu skarżący m.in. podnieśli brak podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 O.p., gdyż organy podatkowe powołały się na zmiany w ewidencji gruntów i budynków, które zostały dokonane z urzędu bez wiedzy stron i istniały w dacie wydawania decyzji ostatecznej, w której postępowanie wznowiono. Strony zarzucały także niewłaściwą klasyfikację nieruchomości (wiaty), która ich zdaniem nie może być kwalifikowana jako budynek. Skarżący podnieśli również zarzut przedawnienia zobowiązania podatkowego za wskazane lata podatkowe.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowań z uwagi na uwzględnienie we własnym zakresie skarg na poszczególne decyzje z [...].

Decyzjami z [...] wydanymi na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżone decyzje z [...]. W uzasadnieniu tych orzeczeń Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przedstawiona w skardze okoliczność posiadania przez organ I instancji informacji co do zmiany klasyfikacji spornego budynku (wiaty) w operacie ewidencji gruntów i budynków już w 2006 r. miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spraw będących przedmiotem zaskarżonych decyzji z [...]. Okoliczność ta istniała w dacie wydania tych decyzji jak i decyzji organu I instancji, jednak nie została dostrzeżona i uwzględniona przez orzekające w sprawie organy podatkowe. Oznacza to, że w sprawie nie było podstaw wznowienia postępowania przez organ podatkowy pierwszej instancji. W treści rozstrzygnięć wydanych w trybie autokontroli Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ponownie przystąpi do rozpatrzenia odwołań skarżących po zakończeniu postępowań sądowoadministracyjnych, tj. w razie umorzenia tych postępowań przez Sąd. W rezultacie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone decyzje z [...] w całości, stwierdzając, że ich wydanie nie miało miejsca bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie autokontroli zostały doręczone skarżącym i nie zostały przez nich zaskarżone.

Na rozprawie skarżący podtrzymali żądania skargi, wyjaśniając, że domagają się zmiany kwalifikacji podatkowej nieruchomości (wiaty). Na pytanie Sądu o przyczyny niezaskarżenia decyzji wydanych w trybie autokontroli wyjaśnili, że nie zrozumieli trybu działania organów podatkowych.

Na wstępie wskazać trzeba, że postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne, a orzeczenie wydane w trybie odwoławczym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawodawca w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a. przewidział pewne odstępstwo od zasady "rozpoznania skargi" wyłącznie przez sąd uprawniając organy administracji do orzeczenia w przedmiocie aktu formalnie już zaskarżonego. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skarg (co jest istotne z punktu widzenia nowelizacji ww. regulacji na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), stanowił, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis ten jako odstępstwo od opisanej zasady winien być wykładany w sposób literalny mając także na uwadze cel jaki miał realizować, tj. postulat sprawności i szybkości postępowania, umożliwiając organom weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia. Takie ukształtowanie omawianej normy w opinii Sądu wymaga literalnego jej stosowania, pomijającego rozszerzającą jego wykładnię. Odejście od takiego sposobu interpretacji mogłoby bowiem doprowadzić do nieuprawnionego wykroczenia poza granice uprawnień zakreślonych przez ustawodawcę, co tym samym może skutkować wypaczeniem celu tego przepisu.

Takie działania Sąd dostrzegł w toku rozpoznawania skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] w odniesieniu do orzeczeń wydanych w trybie autokontroli. Uchylając bowiem ww. rozstrzygnięcia kolejnymi decyzjami wydanymi [...] w trybie autokontroli Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wykroczyło poza granice zakreślone w przepisie stanowiącym podstawę wydania tej decyzji. Działanie to w opinii Sądu nosi cechy rażącego naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. Treść omawianej regulacji w sposób jednoznaczny wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej (podkreślenie Sądu). Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w tym trybie jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02, ONSA WSA 2005, nr 1, poz.9). W literaturze najczęściej przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może się ograniczyć do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI SIP Lex).

W rozpoznawanej sprawie w skardze na decyzje ostateczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] skarżący podnosili zarzuty naruszenia prawa procesowego (w zakresie braku podstaw do wznowienia postępowania, błędne ustalenie stanu faktycznego, niewyjaśnienie przesłanek wydania decyzji) oraz prawa materialnego (wskazując na odmienny od organów podatkowych sposób kwalifikowania nieruchomości (wiaty) za poszczególne lata podatkowe zgłosili również zarzut przedawnienia), wnioskując o uchylenie decyzji organów podatkowych obu instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w omawianych decyzjach, działając w trybie autokontroli, uwzględniło jedynie jeden z opisanych kilku zarzutów zgłaszanych przez strony postępowania, dotyczący bezpodstawności wznowienia postępowania, ignorując dalsze zarzuty oraz wnioski skargi.

Działaniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykroczyło poza granice art. 54 § 3 p.p.s.a. i to w sposób rażący. W ocenie Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dawały organowi podatkowemu działającemu w trybie autokontroli możliwości i uprawnień do wydania decyzji uchylających wyłącznie zaskarżone decyzje z [...]. Jak dowiedziono nie uwzględnia to w całości żądania zawartego w skardze na decyzje organu odwoławczego z [...]. Skarżący żądali bowiem w sposób jednoznaczny i czytelny uchylenia decyzji organów obu instancji. Ustawodawca wyraźnie zastrzegł stosowanie instytucji autokontroli tylko w sytuacji gdy organ w całości uwzględnia skargę. Nie jest możliwe uwzględnienie skargi tylko w części lub uwzględnienie tylko niektórych zarzutów. Należy zauważyć, że decyzja taka oznacza w istocie otwarcie dodatkowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do sądu administracyjnego ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymywałaby zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli (oceny) legalności decyzji administracyjnych, decyzję kasacyjną cofającą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ II instancji i to wbrew żądaniu zawartemu w skardze. Takie działanie niweczy opisany wcześniej cel regulacji przyznającej organom uprawnienie autokontrolne, gdyż nie rozstrzyga w sposób definitywny skargi strony, która domagała się uchylenia orzeczeń organów obu instancji. Ochrona interesów strony skarżącej, zawarta w istocie skargi do sądu administracyjnego, stanowiącej wyraz wyboru przez nią drogi postępowania sądowoadministracyjnego jako jednej z alternatywnych możliwości nadzwyczajnej kontroli zgodności z prawem ostatecznych decyzji, nakazuje taką wykładnię uprawnień przyznanych organowi administracyjnemu, która nie będzie pozostawała w sprzeczności z podstawową funkcją skargi do sądu administracyjnego, jaką jest uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z wniesieniem takiej skargi i w toku postępowania, które ona uruchomiła, nie może - wskutek decyzji kasacyjnej - zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tryb instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Ratio legis instytucji autokontroli polega bowiem na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, które na gruncie rozpoznawanego stanu faktycznego przysługiwałoby sądowi administracyjnemu z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Celem autokontroli jest to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jednocześnie w opinii Sądu uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z [...] w trybie autokontroli i zaistnienie przyczyn bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zainicjowanej skargą strony na ww. decyzje, a także zasada skargowości (uprawnienie do zaskarżenia decyzji wydanych w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.) uniemożliwiało Sądowi podjęcie działań w trybie art. 135 p.p.s.a. i objecie kontrolą decyzji wydanych w trybie autokontroli. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnego naruszenia prawa, skład orzekający Sądu uznał za konieczne poinformowanie w trybie art. 155 p.p.s.a. Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchybieniach polegających na wydaniu decyzji z [...] z naruszeniem prawa, a ściślej art. 54 § 3 p.p.s.a.

Wobec braku zaskarżenia ww. decyzji i wyłączenia kontroli ich legalności Sąd stwierdził celowość dokonania sygnalizacji w trybie art. 155 p.p.s.a. Jednocześnie mając na uwadze art. 155 § 2 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. będzie zobowiązane rozpatrzyć sygnalizację zawartą w niniejszym postanowieniu i w terminie 30 dni od daty jej doręczenia powiadomić Sąd o zajętym w sprawie stanowisku.