Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2011r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz I.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania I. M., uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w części dotyczącej wysokości grzywny i ustalił wysokość grzywny w kwocie 1.000 zł.

Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Syn I. M. Ł. w dniu urodzin, tj. 18.11.2009r., został zaszczepiony przeciw gruźlicy oraz wzw typu B (I dawka). Wobec niepoddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) wydał w dniu [...] decyzję znak: [...] nakazującą I. M. poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko wzw typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, Heamophilus Influenzae i poliomyelitis.

Wobec niezastosowania się do nakazu wynikającego z ww. decyzji organ upomnieniem z dnia 13.01.2011r. wezwał I. M. do wykonania przedmiotowych szczepień informując o możliwości nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W dniu 3.03.2011r. organ wydał tytuł wykonawczy w egzekucji obowiązków niepieniężnych doręczony I. M. w dniu [...] Jako podstawę prawną decyzji ustalającej obowiązek podano ustawę z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zaś jako podstawę prawną obowiązku wskazano na decyzję z dnia [...] Następnie w dniu [...] organ wydał opisane na wstępie postanowienie o nałożeniu na I. M. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie I. M. wniosła o jego uchylenie jako wydanego bez podstawy prawnej oraz o wstrzymanie egzekucji w związku z podjęciem działań zmierzających do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] W uzasadnieniu strona wyraziła swoje obawy o negatywny wpływ szczepionek na zdrowie dziecka i powołała się na doniesienia prasowe wskazujące na brak rzetelnych badań i jasnego stanowiska medycznego co do zasadności szczepień. Wskazała również na niewspółmierną w stosunku do zawinienia wysokość grzywny. Do zażalenia załączono zaświadczenie lekarskie z dnia [...] potwierdzające fakt skierowania do Poradni Immunologicznej w Instytucie "Pomnik-Centrum Zdrowia Dziecka" mające wskazywać na podjęcie działań zmierzających do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PPIS.

W dniu 12.05.2011r. I. M. złożyła w siedzibie PPIS dodatkowe wyjaśnienia, z których wynikało, że dotąd nie korzystała z porady w Instytucie "Pomnik-Centrum Zdrowia Dziecka", albowiem mimo przesłania skierowania termin wizyty nie został przez Instytut określony. Wyjaśniła, że wizyta w Instytucie ma określić u jej syna Ł. istnienie stałych przeciwwskazań do szczepień. Powyższe informacje pracownik PPIS potwierdził w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Poradni Immunologicznej Instytutu.

Rozpatrujący zażalenie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że obowiązek poddania się szczepieniu w ramach Narodowego programu Szczepień Ochronnych wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie zaś z art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania tej służby należy m.in. ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. PPIS wydał decyzję z dnia [...] powołując się na Program Szczepień Ochronnych na rok 2009 będący załącznikiem do komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 kwietnia 2009r., wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Odpowiadając na zarzuty zażalenia organ II instancji wskazał, że obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom nałożony w drodze decyzji dnia [...], zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podlega, jako obowiązek niepieniężny, egzekucji administracyjnej. Podstawę do nałożenia grzywny w celu przymuszenia na matkę małoletniego stanowi przepis art. 120 § 1 i 2 tej ustawy. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 33 pkt 8 tej ustawy ŚPWIS uznał zastosowany przez organ I instancji środek egzekucyjny za zbyt uciążliwy obniżając wysokość grzywny. Wskazał przy tym, że represyjność nie jest celem postępowania egzekucyjnego.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, iż podjęła działania zmierzające do wykonania obowiązku zaszczepienia dziecka. W tym celu uzyskała skierowanie od lekarza na badania do Poradni Immunologicznej w instytucie "Pomnik-Centrum Zdrowia Dziecka" aby ustalić stan układu immunologicznego małoletniego ze względu na występujące w rodzinie choroby autoimmunologiczne. Część szczepionek, które miał przyjąć jej syn zawiera rtęć w postaci thimerosalu, która może spowodować zaburzenia rozwojowe dziecka (autyzm, ADHD, upośledzenie umysłowe, padaczkę, cukrzycę, zaburzenie systemu immunologicznego). Skarżąca wskazała ponadto na znaczną dolegliwość finansową orzeczonej grzywny dla jej pięcioosobowej rodziny.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W dniu 27.09.2011r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej informujące o odbyciu wizyty w Instytucie "Pomnik-Centrum Zdrowia Dziecka". Dziecko skarżącej zostało skierowane na komplet badań i umówione na kolejną wizytę na dzień 27.12.2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., organ egzekucyjny w pierwszej kolejności powinien zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Co do zasady organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jednak w sytuacji, gdy realizuje w trybie egzekucji swe własne decyzje, odpadają przesłanki, które dyktowały zakaz badania sprawy z punktu widzenia merytorycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1999r. sygn. akt III SA 1614/98, LEX nr 44829; R. Hauser, Z. Leoński, Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1999, s. 56).

Badanie dopuszczalności egzekucji polega na ustaleniu, czy tytuł wykonawczy odpowiada wymogom art. 27 u.p.e.a., a zatem, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe w sprawie. Nie wnikając zatem w kwestie zasadności i wymagalności obowiązku, organ winien przesądzić, czy zaistniały podstawy do wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie rozważyły tej kwestii. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U Nr 234, poz. 1570 ze zm.), zwanej dalej "ustawą epidemiologiczną", osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami Kodeksu wykroczeń (art.115 k.w.) Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy epidemiologicznej wobec osoby, która nie poddaje się obowiązkowi szczepienia może być zastosowany środek przymusu bezpośredniego polegający na przytrzymywaniu, unieruchomieniu lub przymusowym podaniu leku.

Regulacja ustawy epidemiologicznej w art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 obowiązku poddania się z mocy prawa szczepieniom ochronnym powoduje, że ustawa ta nie daje podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Ustawa z 14 maja 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) określa zaś jedynie w art. 5 pkt 4, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie, w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Ustawa epidemiologiczna nakładając obowiązek z mocy prawa poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie wprowadza więc w tym zakresie podstaw do wydawania przez Państwową Inspekcję Sanitarną decyzji. Organ administracji publicznej wykonuje zadania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej jeżeli przepis prawa materialnego expressis verbis stanowi o dokonaniu autorytatywnej konkretyzacji tej normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, a w razie braku regulacji, gdy przepis prawa materialnego wymaga dokonania autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 32/11).

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3.03.2011r. Jako podstawę prawną decyzji ustalającej obowiązek podano w nim ustawę o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zaś jako podstawę prawną obowiązku wskazano na decyzję z dnia [...]

W sytuacji, gdy organ nie miał podstaw prawnych do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, a wskazany jako podstawa prawna tej decyzji w tytule wykonawczym akt normatywny, tj. ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie upoważnia jej organów do wydawania decyzji w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych, egzekucję należało uznać za niedopuszczalną. Obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z mocy prawa, zatem podstawą prowadzenia egzekucji takiego obowiązku jest przepis prawa, który winien być wskazany w tytule wykonawczym zgodnie z art. 27 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jako zapadłe z naruszeniem art.29 § 1 u.p.e.a. tj. w niedopuszczalnym postępowaniu egzekucyjnym, dotknięte jest zatem wadą uzasadniająca konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia.

Wymienione wyżej naruszenie prawa procesowego, jako że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., postanowienia organu I instancji z dnia [...]. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).