Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości zobowiązuje Wójta Gminy D. do rozpoznania w terminie 30 dni od doręczenia akt organowi - wniosku M. B. z dnia 13 lipca 2009r. o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących własność M. B. położonych w miejscowości K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 2208/1 oraz nr 2208/2 z nieruchomością położoną w K., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 2207/1.

W dniu 2.07.2010r. M. B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy D. polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie rozgraniczenia stanowiących jego własność nieruchomości położonych w miejscowości K. S. i oznaczonych jako działki nr 2208/1 i 2208/2 z położoną w tej samej miejscowości nieruchomością należącą do A. B. i oznaczoną jako działka nr 2207/1. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w terminie miesiąca decyzji administracyjnej w przedmiocie rozgraniczenia.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 13.07.2009r. M. B. powołując się na przepis art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne złożył w Urzędzie Gminy w D. wniosek o rozgraniczenie wskazanych na wstępie nieruchomości. Pismem z dnia 24.07.2009r. Wójt Gminy D. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez imienne wskazanie geodety uprawnionego do przeprowadzania czynności rozgraniczeniowych lub wpłatę zaliczki na pokrycie kosztów pracy geodety w kwocie 2.000 zł – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. B. w piśmie z dnia 17.08.2009r. wskazał jako uprawnionego geodetę T.S. i podniósł, że dopuszczalność żądania przez organ wpłacenia zaliczki na poczet kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie uprawnia do zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. w razie niespełnienia tego żądania. Wobec powyższego wnioskodawca zwrócił się do organu o zwolnienie go od kosztów postępowania. Pismem z dnia 19.08.2009r. Wójt Gminy D. poinformował M. B. o pozostawieniu wniosku z dnia 13.07.2009r. bez rozpatrzenia z uwagi na niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w piśmie z dnia 24.07.2009r.

Pismem z dnia 14.08.2009r. M. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej jako SKO, zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wnioskowanego rozgraniczenia. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2009r. Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy D. termin do 31.12.2009r. na wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie.

W tej sytuacji pismem z dnia 24.11.2009r. Wójt Gminy D. ponownie wezwał M. B. do wpłaty zaliczki w kwocie 2.000 zł, a w dniach 23.11.2009r., 9.12.2009r. i 15.01.2010r. na stronie internetowej Urzędu Gminy D. ukazały się zapytania ofertowe na przedmiotowe rozgraniczenie. Z uwagi na trudności z ustaleniem uprawnionego geodety pismami z dnia 9.12.2009r. organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31.03.2010r. oraz poinformował go o możliwości zaproponowania wskazanego przez siebie geodety.

Pismem z dnia 25.01.2010r. Wójt Gminy D. poinformował wnioskodawcę o tym, że do organu zgłosił się geodeta gotowy przeprowadzić przedmiotowe rozgraniczenie, oraz że koszt jego pracy wyniesie 6.100 zł brutto. W razie podtrzymania wniosku organ wezwał stronę do wpłacenia zaliczki w kwocie 3.000 zł. W dniu 17.03.2010r. doszło do podpisania umowy z geodetą W.S., który zobowiązał się przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe do 31.10.2010r. Pismem z dnia 3.03.2010r. Wójt Gminy D. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30.11.2010r. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2010r. organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe z wniosku M. B. i ponownie wezwał go do uiszczenia zaliczki w kwocie 3.000 zł.

W dniu 20.04.2010r. do SKO wpłynęło zażalenie M. B. na niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym w postanowieniu Kolegium z dnia 2 listopada 2009r. W odpowiedzi SKO poinformowało stronę o wyczerpaniu już toku zażaleniowego w postępowaniu administracyjnym, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., oraz o prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Wójta Gminy D.. W dniu 10.06.2010r. M. B. wezwał Wójta Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji w przedmiocie rozgraniczenia do dnia 30.06.2010r. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że nie pozostaje w zwłoce, albowiem termin wyznaczony przez SKO nie mógł być dotrzymany z powodu trudności z ustaleniem uprawnionego geodety. Jedynym geodetą, który zgłosił gotowość przeprowadzenia rozgraniczenia był W.S.. Organ wskazał również, że wnioskodawca nie podjął ze swej strony żadnych kroków w celu wskazania uprawnionego geodety.

Wobec powyższego M. B. wniósł do tut. Sądu opisaną na wstępie skargę na bezczynność Wójta Gminy D.. W skardze przedstawił opisany wyżej przebieg czynności podjętych przez Wójta i podniósł, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 24.07.2009r. wskazał geodetę z imienia i nazwiska, oraz wskazał, że nieuiszczenie zaliczki nie uprawnia organu do zwrotu wniosku o rozgraniczenie. Organ zaś do chwili obecnej nie wydał decyzji, pomimo że zgodnie z art. 12 i 35 k.p.a. obowiązany był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, tj. w terminie miesiąca (względnie 2 miesięcy w sprawie szczególnie skomplikowanej).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł również o wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia SKO z dnia [...] jako wydanego bez podstawy prawnej. W dacie orzekania przez Kolegium w aktach sprawy znajdowało się bowiem pismo z dnia 19.08.2009r. informujące o pozostawieniu wniosku M. B. o rozgraniczenie bez rozpatrzenia z uwagi na nieusunięcie braków w terminie. Wójt Gminy D. nie pozostawał zatem w bezczynności, gdyż załatwił sprawę w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do meritum skargi organ wskazał, że podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do przeprowadzenia rozgraniczenia, przede wszystkim podejmował próby ustalenia geodety, co udało się dopiero w dniu 17.03.2010r. kiedy zawarto umowę z geodetą W.S. W tej sytuacji w ocenie organu termin załatwienia sprawy był od niego niezależny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność jej organów. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 k.p.a. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W niniejszej sprawie materia związana z realizacją wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W myśl art. 33 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości następuje w drodze decyzji, a zgodnie z art. 30 ust. 1 wójtowie (burmistrzowie, prezydencji miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. W sprawie niniejszej znajdują zatem zastosowanie przepisy k.p.a.

Skarżący spełnił wymóg formalny wniesienia skargi, ponieważ zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniósł w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego– zażalenie na bezczynność Wójta Gminy D., które zostało merytorycznie rozpatrzone, a nadto wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010r., sygn. I OSK 1480/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według zaś § 3 tego przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki - zawinionej lub niezawinionej - organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. W myśl natomiast art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji. Bezczynność organu powstaje zatem po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył.

Wójt Gminy D. wskazując na bezzasadność skargi powołał się na fakt załatwienia sprawy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpatrzenia wobec nieusunięcia w terminie braków formalnych. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż wymieniony w § 1 brak adresu wnoszącego) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Braki formalne wniosku muszą zatem wynikać z przepisów prawa. Tymczasem ani ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) nie przewidują sytuacji, w której wnioskujący o rozgraniczenie miałby wskazywać uprawnionego geodetę czy też uiszczać zaliczkę na pokrycie kosztów jego wynagrodzenia. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do wzywania M. B. do usunięcia braków formalnych wniosku o rozgraniczenie poprzez wskazanie geodety i uiszczenie zaliczki na poczet jego wynagrodzenia.

Zgodnie z art. 84 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W myśl natomiast art. 29 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zasadą jest, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje uprawniony geodeta upoważniony przez organ (art. 31 ustawy). Zatem w sprawach dotyczących rozgraniczenia to na organie spoczywa obowiązek wskazania i upoważnienia geodety. Organ nie tylko może ale musi zwrócić się do uprawnionego geodety o wykonanie dokumentacji rozgraniczeniowej, ponieważ taki obowiązek wynika z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Stosownie do treści art. 261 § 1 k.p.a. obowiązek uiszczenia z góry opłat i kosztów postępowania administracyjnego musi wynikać z przepisów prawa. W postępowaniu rozgraniczeniowym wójt może zażądać od strony złożenia zaliczki na pokrycie kosztów wynagrodzenia należnego biegłemu. Taką możliwość stwarza art. 262 § 2 k.p.a. Powołany przepis nie przewiduje jednak żadnych negatywnych konsekwencji procesowych w wypadku zignorowania przez stronę żądania organu. W szczególności nie uprawnia organu do zwrotu wniosku o rozgraniczenie na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy strona nie wskaże geodety ani nie wyłoży zaliczki na poczet jego wynagrodzenia, organ nie może uchylić się od prowadzenia postępowania. Powinien wtedy tymczasowo wyłożyć ze środków budżetowych kwotę niezbędną do zapłaty wynagrodzenia należnego geodecie i jednocześnie z wydaniem decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie rozgraniczeniowe ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.).

Przepisy art. 35 i 36 k.p.a. stanowią generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym – w tym również spraw dotyczących rozgraniczania nieruchomości. Terminy miesięczne oraz dwumiesięczne traktuje się jako terminy maksymalne. Sąd rozumie trudności organu z ustaleniem uprawnionego geodety, tym niemniej nie mogą one usprawiedliwiać terminu załatwienia sprawy tak rażąco wykraczającego poza terminy określone w art. 35 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już ponad rok. Wniosek o rozgraniczenie M. B. złożył w dniu 13 lipca 2009r. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jego zażalenie na bezczynność organu za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy D. prawie dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Sprawa nie została załatwiona nie tylko w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ale także w terminie wyznaczonym w postanowieniu SKO. Pismem z dnia 25.01.2010r. Wójt Gminy D. po zgłoszeniu się uprawnionego geodety ponownie wezwał wnioskodawcę do wpłacenia zaliczki w razie podtrzymania wniosku i zadeklarowania gotowości poniesienia kosztów wynagrodzenia geodety w wysokości 6100 zł brutto. Z kolei pismem z dnia 3.03.2010r. poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30.11.2010r. Od chwili wyznaczenia uprawnionego geodety organ ograniczył się jedynie do poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i dotychczas nie podjął już żadnej czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia.

Odnosząc się do wniosku organu o wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia SKO z dnia [...] na podstawie art. 135 p.p.s.a. w ramach sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność stwierdzić należy, że co do zasady Sąd rozstrzygać może jedynie w granicach danej sprawy, której przedmiot określiła skarga M. B. domagającego się usunięcia bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie żądanie wyeliminowania przedmiotowego postanowienia wydanego na podstawie art. 37 k.p.a. nie mieści się w granicach, o których mowa w przepisie art. 135 p.p.s.a.

Stwierdzić zatem należy, że wniosek o rozgraniczenie opisanych wyżej nieruchomości do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, nie został załatwiony stosowanie do obowiązujących przepisów. Uprawnione jest więc twierdzenie, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach zakreślonych art. 35 k.p.a., a zatem pozostaje w bezczynności.

Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę i powtórzonego na rozprawie przez pełnomocnika organu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takie przepisy szczególne w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zawarte są w art. 200 i 201, które przewidują zwrot kosztów postępowania tylko na rzecz skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.