Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 548/08 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 548/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi D. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. (Nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2008 r. (Nr [...]) o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Nr [...]) ustalającą na rzecz [...] Sp. z o.o. we Wrocławiu warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowego na cele mieszkaniowo – biurowe przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we Wrocławiu na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...],[...], [...], AM-8, obręb K.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 29 października 2007 r. D. S. wystąpiła do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz spółki [...] we Wrocławiu z uwagi na to, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Prezydent Wrocławia odmówił wznowienia tego postępowania, wskazując, że wnioskodawczyni nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zdaniem organu, inwestycja objęta warunkami zabudowy nie będzie oddziaływała w sposób negatywny na jej nieruchomość (działka nr [...]), która nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Organ wskazał ponadto, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem jednomiesięcznego terminu, albowiem wnioskodawczyni dowiedziała się o istnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Nr [...]) w dniu otrzymania pisma datowanego na dzień 30 sierpnia 2007 r., doręczonego jej w ramach postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Nr [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia, wskazując, że z uwagi na brak legitymacji wnioskodawczyni do żądania wznowienia postępowania, badanie przesłanki związanej z zachowaniem terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowe.

Uchylając obie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących tryb wznawiania postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe nie zostało bowiem skutecznie wszczęte, albowiem wbrew dyspozycji przepisu 149 § 1 k.p.a. nie zostało wydane stosowne postanowienie w tym zakresie. Postanowienie takie stanowi, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd I instancji wskazał, iż pomimo braku skutecznego wszczęcia postępowania została wydana decyzja, która winna kończyć takie postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której m.in. może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Taką właśnie decyzję wydał organ pierwszej instancji i ta decyzja została podtrzymana przez organ odwoławczy. Oczywista wadliwość tych decyzji, w ocenie Sądu, wynika zatem z faktu, że zostały one wydane mimo braku skutecznego wszczęcia postępowania, które mogłoby dopiero prowadzić do wydania decyzji co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia - wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia i brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, a także brak wytycznych co do dalszego postępowania obu organów administracji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 k.p.a. w wyniku niezasadnego przyjęcia, że każde podanie z żądaniem wznowienia postępowania obliguje organ do wznowienia postępowania niezależnie czy wnioskodawca jest stroną postępowania.

Powołując się na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), lecz również orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.

Odnosząc powyższe warunki do rozstrzyganej sprawy, stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprawdzie podstawę prawną i faktyczną orzeczenia, jednakże ustalenia przyjęte w tym przedmiocie są nie tylko niejasne, ale też i w pewnych miejscach nielogiczne. U podstaw powyższej oceny leży w pierwszym rzędzie stwierdzenie, że w przyjętym stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji, w części wstępnej rozważań, nawiązuje do argumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] czerwca 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] lutego 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy w kolejnych miejscach wyjaśnia, że w wyniku wznowienia postępowania wydaje się decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej i podaje, iż właśnie taką decyzję w kontrolowanej sprawie wydał organ I instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w toku instancji, utrzymało w mocy. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że powyższe stwierdzenie Sądu I instancji jest nieprawidłowe, skoro Prezydent Wrocławia decyzją z [...] lutego 2008 r. odmówił wznowienia postępowania i kontrolą sądową niewątpliwie objęta była decyzja, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Wyraźnie sprzeczne ze stanem faktycznym kontrolowanej sprawy pozostaje więc ustalenie Sądu, że została wydana decyzja, która powinna kończyć takie postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej nie wziął pod uwagę treści rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu ("odmawiam wznowienia postępowania"), a także jego rzeczywistej podstawy prawnej (art. 104 i 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) odmiennej od przypisywanej (art. 151 k.p.a.).

Wadliwe utożsamianie zaskarżonej decyzji z decyzją, o której mowa w art. 151 k.p.a. doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że organy administracji naruszyły "przepisy proceduralne regulujące tryb wznawiania postępowania administracyjnego" poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wznowieniu, co miałoby niejako prowadzić do wydania decyzji kończącej postępowanie formalnie niewszczęte. W kontekście powyższego zarzutu, należy zauważyć, że rozstrzyganie o wadliwości polegającej na niewydaniu aktu, od którego zależy skuteczne wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego, aktualne byłoby wówczas, gdyby pomimo niewydania postanowienia, organ administracji wydał jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a., a więc rozstrzygnął o losach decyzji dotychczasowej. W niniejszym postępowaniu, jak już to zostało zaznaczone, tak nie było, ponieważ organy administracji obu instancji przyjęły, że brak interesu prawnego pod stronie podmiotów żądających wznowienia postępowania, również w kontekście przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowił "podmiotową" przyczynę niedopuszczalności wznowienia, o której organ może rozstrzygnąć w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W sytuacji, gdyby Sąd nie zaakceptował powyższej oceny, albowiem przyjąłby, że orzekanie o interesie prawnym wnioskodawczyni mieści się w ocenie przyczyny wznowienia, a ta może być określona tylko w trakcie wznowionego postępowania, trafne byłoby zarzucenie organowi, do którego wpłynęło żądanie wznowienia postępowania, wydania decyzji odmownej (art. 149 § 3 k.p.a.) z naruszeniem prawa. Wadliwe i wtedy było jednak wskazywanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaaprobowało decyzję kończącą to postępowanie, niedopełniając obowiązku wznowienia postępowania. Ustalony stan faktyczny sprawy w żaden sposób nie usprawiedliwiał bowiem przyjęcia przez Sąd tego rodzaju oceny.

Istota zagadnienia sprowadzała się do rozstrzygnięcia tego, czy w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na wniosek osoby wskazującej, że nie brała udziału, jako strona, bez swojej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ może rozstrzygnąć o tym, iż wnioskodawca nie ma legitymacji prawnej i w związku z tym niejako prawidłowo nie został dopuszczony do postępowania, które miałoby podlegać wznowieniu. Nie można przyjąć, by Wojewódzki Sąd Administracyjny na powyższe pytanie udzielił jednoznacznej odpowiedzi, albowiem zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym co do tego, że w przywołanym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niejasne. Rozważając szerzej tę kwestię, należy zwrócić uwagę, że w pierwszej części rozważań Sąd dokonał ogólnej (abstrakcyjnej) wykładni przepisów rozdziału 12 działu II kodeksu, w drugiej części zaś przyjęte rozważania odniósł do konkretnych ustaleń kontrolowanej sprawy. Działanie takie byłoby poprawne i nie byłoby podstaw, by go odrzucić, gdyby nie to, że pomiędzy twierdzeniami zawartymi w obu częściach brak jest wymaganej spójności. Wnoszący skargę kasacyjną trafnie bowiem zauważa, że za przeszkodę do wznowienia postępowania, uzasadniającą wydanie decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Sąd jednoznacznie uznał sytuację stwierdzenia przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zgłosił podmiot, który nie jest stroną albo jest stroną, ale nie ma zdolności do czynności prawnych i działa bez przedstawiciela ustawowego. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niedopuszczalność wznowienia postępowania może wynikać z braku legitymacji wnioskodawczyni i kwestię tę organ administracji jest zobowiązany ocenić przed wydaniem postanowienia, i stanowi to niejako "pierwszy etap postępowania", stoi jednak w sprzeczności z motywami, wyrażonymi w końcowej części uzasadnienia, leżącymi u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Sąd stwierdził bowiem, że "konstrukcja instytucji wznowienia postępowania administracyjnego wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony ocenić wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania jedynie dopuszczalności wznowienia postępowania", co sugeruje, że kwestia legitymacji strony do żądania wznowienia postępowania powinna być oceniana przez organ już po jego wznowieniu.

Powyższe względy uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, dokona kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mając na uwadze wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd I instancji rozważy kwestię dopuszczalności odmowy wznowienia przez Prezydenta Wrocławia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. z powodu uznania przez organ, że inwestycja objęta warunkami zabudowy nie oddziaływuje w sposób negatywny na nieruchomość skarżącej. Z uwagi na to, że zarówno Kolegium we wniesionej skardze kasacyjnej, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku szeroko odwołali się do wypowiedzi judykatury, których przedmiotem była kwestia stosowania przepisów dotyczących wznowienia postępowania, zasadne byłoby przy rozstrzyganiu spornego zagadnienia odniesienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do argumentów prawnych, jakie w tym zakresie zaprezentowane zostały nie tylko w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także tym najnowszym. Dotyczy to zarówno stanowiska zawartego w przywołanym przez wnoszącego skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 23/08, jak też argumentacji zaprezentowanej w tych wyrokach, które odmiennie niż powyższy odniosły się do spornego zagadnienia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 218/06; wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1778/06; wyrok NSA z 6 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1753/08; wyrok NSA z 12 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1214/08; wyrok NSA z 9 marca 2010 r. sygn. II GSK 441/09). Sporność problematyki uzasadnia odwołanie się również do poglądów wyrażanych w opracowaniach systemowych dotyczących procesu administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 259).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że przesłanki, które doprowadziły do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadniają obciążenia tymi kosztami skarżącej.