II SA/Bd 255/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-15	
Data wpływu	2014-03-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Leszek Tyliński
Wojciech Jarzembski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172;  art. 4 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy w sprawie nadania nazwy mostowi w ciągu Trasy Uniwersyteckiej w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2013r. nr XLVIII/1071/13 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 4 określającej datę jej wejścia w życie, 2 . w pozostałym zakresie skargę oddala.	
Uzasadnienie
Syng. akt II SA/Bd 255/14

Uzasadnienie

Wojewoda K.-P. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 14 i art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, § 23 ust. 11, § 44 ust. 1 i § 57 ust. 1 Statutu Miasta B. oraz § 6 i § 7 pkt 13 Statutu Osiedla – jednostki pomocniczej Miasta B., złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta B. z [...] listopada 2013 r. w sprawie nadania nazwy mostowi w ciągu T. U. w B., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały.

Zarzucając naruszenie przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych stwierdzono, iż nie ulega wątpliwości, że uchwała w sprawie nadania nazwy jest aktem prawa miejscowego, i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i powinna wejść w życie z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. W § 4 uchwały zapisano, że "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P. i wchodzi w życie z dniem 14 grudnia 2013 r.". Przy takim określeniu daty wejścia uchwały w życie ostatnim dniem jej publikacji dla zachowania 14 dniowego terminu był dzień [...] listopada 2013 r. Tymczasem uchwałę przesłano drogą elektroniczną do Redakcji Dziennika Urzędowego K.-P. Urzędu Wojewódzkiego w B. [...] listopada 2013 r. o godz. 15.27. Uchwała została przyjęta w systemie [...] listopada 2013 r. o godz. 7.05. Przy założeniu, że publikacja uchwał następuje w kolejności w jakiej wpływają do Redakcji Dziennika oraz konieczności dokonania prac redakcyjnych i uzyskania podpisu wojewody, ogłoszenie uchwały [...] listopada 2013 r. w praktyce nie było możliwe. Art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) stanowi, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Nie oznacza to, wg organu nadzoru, że musi to nastąpić w dniu przesłania uchwały czy też w dniu następnym. W K-PUW w B. czas oczekiwania na publikację aktu wynosi przeciętnie 3 dni robocze. Uchwała ogłoszona została [...] grudnia 2013 r. Wskazano też, że ze strony organów miasta B. nie było wniosku (prośby) o publikację aktu w konkretnym dniu z uwagi na potrzebę zachowania okresu co najmniej 14 dni vacatio legis. Wskazano, że [...] grudnia 2013 r. Wojewoda zwrócił się do Przewodniczącego Rady o złożenie wyjaśnień. Z przesłanych w odpowiedzi dokumentów, wynikało, że wnioskodawcy uchwały przyjęli, iż powinna ona wejść w życie [...] grudnia 2013 r. co było związane z przewidywanym terminem oddania T. U. do używania, a postanowienie art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jednoznacznie stanowi, iż w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, czego organ nadzoru nie podzielił, bowiem zasadą określoną w art. 4 ust. 1 ustawy jest minimum 14 dniowy termin wejścia aktu w życie licząc od dnia jego ogłoszenia. Wyjątki od tej zasady określone są w ust. 2 tego artykułu. Jednak art. 4 ust. 2 nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Wg skarżącego Wojewody Rada Miasta B. podejmując uchwałę [...] listopada 2013 r. i wyznaczając niemożliwy de facto do dotrzymania termin wejścia jej w życie na [...] grudnia 2013 r., uniemożliwiła tym samym zachowanie odpowiedniej vacatio legis, czym w sposób istotny naruszyła obowiązujące przepisy. Być może skrócenie czasu wejścia w życie uchwały, nie miało wpływu na prawa i obowiązki mieszkańców B., jednak chodzi tu o poszanowanie jednej z naczelnych zasad promulgacji, której złamanie w przypadku aktów prawa miejscowego narusza zaufanie obywatela do organów samorządu, jak i organów państwa, którego przedstawicielem jest w tym przypadku organ nadzoru.

Stawiając zarzut braku wystąpienia do odpowiednich rad osiedli o opinie w sprawie projektu uchwały Wojewoda wskazał na § 23 ust. 11 Statutu Miasta B. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] marca 2005 r., który stanowi, że projekty uchwał kierowane są do właściwych merytorycznie Komisji Rady Miasta, Prezydenta oraz rad osiedli w sprawach ich dotyczących, celem wydania opinii, które Przewodniczący odczytuje na sesji. Z kolei Statut Osiedla - jednostki pomocniczej Miasta B. stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2006 r. w § 6 stanowi, że do zakresu działania samorządu osiedla należą, wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami, Statutem lub uchwałami Rady Miasta na rzecz innych podmiotów. W następnym § 7 zapisano w sposób przykładowy te zadania" w szczególności samorząd osiedla: (...) pkt 13 opiniuje propozycje zmian nazewnictwa ulic, placów, skwerów itp." Zatem ww. Rada sama jednoznacznie przesądziła, że zmiana nazewnictwa jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym i dlatego zwrócenie się do rad osiedli, na terenie których znajduje się most o wydanie opinii w sprawie a w razie jej uzyskania odczytanie jej na sesji przez Przewodniczącego było obligatoryjne, podkreślając, że zaskarżona uchwała była zmianą nazwy nadanej wcześniejszą uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., co wymagało zasięgnięcia opinii.

Wojewoda stwierdzając, że ani w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, ani w § 7 pkt 13 Statucie Osiedla nie występuje słowo "most", to należy przyjąć, że ustawodawca nie chciał enumeratywnie wymieniać wszystkich możliwych obiektów, którym rada gminy jest uprawniona nadać nazwę np. parkom, stadionom, mostom, wiaduktom itp., ale wymienił je przykładowo, bowiem nie sposób ściśle oznaczyć nazw rodzajowych dla miejsc i obiektów istotnych dla kultury - upamiętnienia i utrwalenia istotnych wartości dla społeczności lokalnej. Można przyjąć, że analogicznie z zapisu Statutu Osiedla: "opiniuje propozycje zmian nazewnictwa ulic, placów, skwerów itp." wynika uprawnienie do opiniowania zmian nazw także innych obiektów niż konkretnie wymienione w tym zapisie, co wyraźnie podkreśla otwarty katalog tego zapisu, co oznacza, że Rada Miasta B. nie zwracając się do właściwych rad osiedli o wyrażenie opinii w sprawie projektu uchwały naruszyła własne, uchwalone przez siebie przepisy Statutu Miasta (§ 44 ust. 1 Rada jest związana uchwałą z chwilą jej podjęcia;) i Statutu Osiedla, będące aktami prawa miejscowego czym w sposób istotny naruszyła obowiązujące uregulowania prawne, stanowiące o prawach jednostek pomocniczych.

Nawiązując do § 23 ust. 11 Statutu Miasta Wojewoda stwierdził, że jest w posiadaniu kserokopii opinii nr [...] Komisji Kultury i Nauki Rady Miasta B. z [...] listopada 2013 r. Opinię tą, zgodnie z ww. przepisem Przewodniczący Rady powinien odczytać na sesji. Z protokołu sesji, nie wynika aby opinia ta została odczytana na sesji przed głosowaniem projektu uchwały. W ten sposób radni nie zostali zapoznani z opinią Komisji przed zarządzeniem głosowania. Nie została odczytana także opinia Prezydenta, której obowiązek odczytania nakłada również ustęp 11. Stanowisko wymienionych organów ma pomóc radnym w rozstrzygnięciu sprawy i może mieć istotny wpływ na wynik głosowania.

Uzasadniając zarzut niezachowania jawności głosowania Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 57 ust. 1 Statutu Miasta B. oraz art. 14 ustawy o samorządzie gminnym głosowanie jawne odbywa się przy użyciu aparatury elektronicznej rejestrującej indywidualne stanowiska głosujących radnych i polega na: 1) naciśnięciu przycisków aparatury i podniesieniu ręki, 2) wyświetleniu wyników po zakończeniu głosowania. Na filmach z głosowania nie widać, aby radni podnieśli rękę. Ponieważ nie widać wszystkich radnych w trakcie całego głosowania z pewnością można ustalić, że ręki nie podnieśli Przewodniczący, trzech Wiceprzewodniczących oraz radni głosujący "za". W stanowisku zespołu prawnego UM B. przekazanym Wojewodzie nie zaprzeczono faktowi niepodniesienia rąk przez radnych wyrażono jednak pogląd, że jawność głosowania została zachowana, gdyż wyniki głosowania wyświetlane są na tablicy umożliwiającej poznanie treści głosu radnego. W ocenie Wojewody Rada Miasta Wojewodzie. w sposób precyzyjny określiła, iż głosowanie jawne składa się z kilku połączonych za sobą czynności, z których podniesienie ręki ma istotne znaczenie dla zachowania wymogu jawności sesji i sposobu głosowania przez radnych, ze względu na uczestniczącą w posiedzeniu Rady publiczność oraz możliwość weryfikacji poprawności działania aparatury. W samym momencie głosowania nad uchwałą osoby uczestniczące w sesji powinny wiedzieć jak głosują poszczególni radni (w tym momencie na tablicy wyświetla się tylko komunikat "głos oddany"). Gdyby był to element nieistotny, wydaje się, że Rada poprzestałaby na głosowaniu w formie elektronicznej, co wymagałoby zmiany Statutu w tym zakresie. Brak podniesienia rąk czyni to głosowanie tajnym.

Odpowiadając na skargę ustanowiony przez Prezydenta (działającego z upoważnienia Rady Miasta B. z [...] lutego 2014 r. – Nr [...] w sprawie przekazania skargi Wojewody WSA w B.) pełnomocnik wniósł o jej oddalenie, wskazując, że kierunek odpowiedzi na zarzuty zawiera ww. uchwała Nr [...]. Wynika z niej, że "przedstawione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jest podniesiony wadliwie. Nie można się zgodzić z poglądem, iż stanowisko Rad Osiedli może dominować nad wyłącznym ustawowym uprawnieniem Rady w zakresie nadawania nazw. Brak pozyskania takiej opinii nie może skutkować nieważnością uchwały. Postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym ustanawiają wyłączność prawa Rady do nadawania nazwy. Za nieuzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały należy uznać fakt braku odczytania opinii Komisji Rady, która wydała opinię i przedłożyła ją Przewodniczącemu.

Ustanowiony pełnomocnik w swej odpowiedzi na skargę stwierdził też, że zarzut niewłaściwego oznaczenia terminu wejścia w życie zaskarżonej uchwały jest nietrafny. Stanowisko skarżącego, że art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. nie znajduje zastosowania do aktów prawa miejscowego, pozbawiony jest szerszego uzasadnienia. Ustawa zezwala bowiem na wejście w życie aktów prawa miejscowego, z wyjątkiem przepisów porządkowych, w terminie krótszym aniżeli 14 dni, jeżeli wymaga tego uzasadniony przypadek. Akt prawa miejscowego nie mieści się w hipotezie art. 4 ust. 2, ale w tym tylko zakresie, w jakim przepis ten mówi o możliwości wejścia w życie aktu normatywnego w dniu jego ogłoszenia z uwagi na ważny interes państwa. Wykładnia wyłączająca zastosowanie art. 4 ust. 2 do aktów prawa miejscowego jest contra legem. W oznaczonych ustawą przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni. Wykluczenie aktów normatywnych (aktów prawa miejscowego) stanowionych przez wspólnotę samorządową z hipotezy normy generalnej i abstrakcyjnej wynikającej z art. 4 ust. 2 w ramach działalności interpretacyjnej podmiotu zobowiązanego do stosowania prawa byłoby niedopuszczalne. Stanowiłoby działalność z zakresu tworzenia prawa, a nie jego stosowania.

Zdaniem pełnomocnika uchwała o nadaniu nazwy "M. U." budowli znajdującej się w ciągu drogi publicznej (T. U.) jako akt prawa miejscowego ma nieograniczony krąg adresatów i jest aktem o charakterze generalnym. Zasadność nadania nazwy tej budowli jest wywodzona z tych samych racji, jakie przesądzają o oznaczaniu nazwami ulic. Przemawia za tym funkcja ewidencyjna oraz wzgląd na zabezpieczenie porządku w przestrzennej organizacji wspólnoty samorządowej. Odmiennie jednak niż w przypadku nazw ulic, posługiwanie się nazwą "M. U." nie jest dla adresatów tego aktu prawnego (członków wspólnoty samorządowej Miasta B.) elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, w stopniu tak bezpośrednim, jak w przypadku nazw ulic. Z natury rzeczy, wyznaczonej przez cechy fizyczne i położenie budowli oznaczanej nazwą, nie będzie to wpływało na takie istotne elementy sytuacji prawnej członków tej wspólnoty, jak np. adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Okoliczność ta stanowi element składowy przesądzający o zaistnieniu w przypadku spornego aktu prawnego uzasadnionego przypadku wejścia w życie przepisu w terminie krótszym niż 14 dni, a wynoszącym w realiach sprawy 11 dni (promulgacja nastąpiła [...] grudnia 2013 r.). Elementem przemawiającym za skróceniem terminu jest też koincydencja daty jej wejścia w życie oraz planowanego otwarcia (oddania do użytku publicznego -według stanu z dnia podejmowania uchwały) mostu, któremu nadaje nazwę sporna uchwała. Nazwa ta jest nośnikiem niematerialnego dobra kultury, jakim jest ukształtowana, na zasadzie opinio communis i stosowana powszechnie wśród członków wspólnoty samorządowej nazwa potoczna omawianej budowli. Należy zauważyć, że nazwa wynikająca z uchylanej uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nigdy nie została przyjęta jako wspólna i niekwestionowana w kulturze wspólnoty samorządowej Miasta B. Z tych powodów, z racji konieczności uzgodnienia nazwy mostu wyznaczonej przez przepisy prawa oraz stosowanej w konwencji werbalnej właściwej ogółowi mieszkańców B., zachodziła potrzeba wyznaczenia terminu wejścia w życie uchwały o nazwie mostu w zgodzie z datą oddania go do użytku publicznego. W tym dniu most ten stał się bowiem żywym elementem tkanki urbanistycznej B. Z tych względów zaistniał uzasadniony przypadek, pozwalający oznaczyć czas wejścia w życie zaskarżonej uchwały jako krótszy niż 14 dni. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, ze naruszenie okresu vacatio legis może skutkować - jedynie nieważnością tego przepisu, a nie orzeczeniem o nieważności całego aktu. Hipotetyczne uznanie za nieważny przepisu § 4 skarżonej uchwały mogłoby skutkować jedynie nieważnością tej jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego uchwały, a nie jej nieważnością.

Analizując drugi zarzut dot. braku pozyskania opinii jednostki pomocniczej rady osiedla należy – wg pełnomocnika - rozważyć status prawny tego organu. W obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość utworzenia w obrębie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy, jednostek podziału pomocniczego. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że powoływanie jednostek pomocniczych jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem rady gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze. Ustawodawca wskazał, że organem gminy, który ma kompetencje w tym przedmiocie, jest rada gminy. Ostateczna decyzja o utworzeniu jednostek pomocniczych, których celem jest ułatwienie wykonywania gminie zadań publicznych, należy do rady gminy. Ustawodawca postanowił, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem (art. 35 u.s.g.), co sugeruje swobodę w ustalaniu struktur i zadań tej jednostki. Granice tej swobody wyznaczają postanowienia ustawy o samorządzie gminnym. Zakres przedmiotowych kompetencji jest ograniczony o wszystkie te sprawy, które zostały zastrzeżone na rzecz organów wykonawczych i wspomagających jednostek pomocniczych gminy. Ustawodawca nie przewidział żadnych zadań, które jednostka pomocnicza wykonywałaby na zasadzie wyłączności. Jeżeli więc uprawnienie do nadawania nazw oparte o art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowi wyłączne uprawnienie rady gminy, to wykonanie tego prawa przez radę jest nieograniczone. Uprawnienie przekazane za pomocą § 7 pkt 13 w statucie osiedla - jednostki pomocniczej Miasta B. stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., nie stanowi o przekazaniu prawa do nadawania lub zmiany nazw ulic. Zapis statutu uprawnia jedynie Radę Osiedla do wydania opinii, o ile Rada Miasta będzie miała wolę zwrócenia się o taką opinię lub Rada Osiedla przedstawi opinię samodzielnie. Z uwagi na redakcję art. 18 ust. 2 u.s.g., przedstawione opinie są niewiążące, stąd ich brak nie może stanowić o nieważności stanowiska Rady Miasta wyrażonego poprzez podjęcie uchwały o nadaniu lub zmianie nazwy.

Także zarzut braku zapoznania Rady Miasta B. przez Przewodniczącego podczas posiedzenia w dniu [...] listopada 2013 r. z opinią Komisji Kultury i Nauki Rady Miasta nie może zostać uznany za brak skutkujący nieważnością uchwały. Komisja Kultury i Nauki podjęła obrady w dniu [...] listopada 2013 r. W posiedzeniu Komisji uczestniczyło sześciu jej członków, oraz osoby niebędące radnymi, które były zainteresowane projektowaną uchwałą. Przebieg posiedzenia Komisji został utrwalony za pomocą protokołu. Z przyczyn nieznanych Przewodniczący nie odczytał treści opinii. Członkowie Komisji Kultury i Nauki uczestniczący w posiedzeniu Komisji, wzięli udział w obradach Rady Miasta w dniu [...] listopada 2013 r. i uczestnicząc w dyskusji, przedstawili stanowiska zajmowane podczas obrad Komisji. Podobnie zachowały się osoby niebędące radnymi, które mając możliwość wypowiedzenia się podczas obrad Rady przedstawiły swoje stanowisko uprzednio wyrażone podczas obrad Komisji. W ten sposób radni powzięli wiedzę o opinii, którą winien odczytać Przewodniczący. W tych okolicznościach zarzut naruszenia § 23 ust. 11 Statutu Miasta należy uznać za nieistotny, który nie miał wpływu na wiedzę radnych.

Odnosząc się do zarzutu dot. naruszenia art. 11 b ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z § 57 ust. 1 pkt 1 Statutu Miasta Bydgoszczy, poprzez brak jawności podczas głosowania przejawiającego się brakiem podnoszenia rąk podczas głosowania oraz brakiem werbalnego wezwania przez Przewodniczącego Rady do podjęcia tej czynności, zdaniem pełnomocnika należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze, iż głosowanie jawne odbywać się winno w sposób, który umożliwia radnym i osobom trzecim poznanie treści głosu osoby, która głos oddaje. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa ani też nie narzuca formy głosowania jawnego. O tym rozstrzyga rada w statucie gminy. Według art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zasada jawności działalności organów gminy, o której mowa w art.11 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odzwierciedlona jest w prawie obywateli do uzyskiwania informacji i realizowana między innymi w prawie wstępu na sesje rady gminy, posiedzenia komisji rady gminy, dostępie do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych. W myśl § 57 ust. 1 Statutu Miasta B., głosowanie jawne odbywa się przy użyciu aparatury elektronicznej rejestrującej indywidualne stanowiska głosujących radnych i polega na: naciśnięciu przycisku aparatury i podniesieniu ręki i wyświetleniu wyników po zakończeniu głosowania - wynik ostateczny ogłasza Przewodniczący. Treść Statutu w istocie odpowiada treści art. 14 ustawy o samorządzie gminnym co oznacza, że rada uchwaliła tryb głosowania nad uchwałami nawiązujący do zasady jawności wyrażonej w ustawie. Jednocześnie przepis ten określił formę głosowania jawnego. Nawet gdyby przyjąć, że w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą radni po naciśnięciu przycisku aparatury nie ponieśli ręki, to brak tej czynności nie spowodował naruszenia jawności głosowań przy podejmowaniu tej uchwały. Głosowanie jawne winno odbyć się w sposób umożliwiający radnym i osobom trzecim poznanie głosu osoby, która głos oddaje. Wyniki głosowania wyświetlone zostały na tablicy wyświetlającej, umożliwiającej poznanie treści głosu radnego. Naruszenie formy głosowania jawnego przewidzianego w Statucie tj. nie poniesienie ręki podczas głosowania, nie narusza ustawowej zasady jawności głosowania i tym samym nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Mieszkańcy wspólnoty samorządowej (wyborcy) mieli zagwarantowaną nie tylko możliwość przysłuchiwania się wystąpieniom radnych podczas jawnych obrad Rady Miasta, lecz także możliwość konfrontacji wypowiedzi radnych z ich wiążącym stanowiskiem w sprawie wyrażonym w akcie głosowania jawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego.

Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaskarżenie zatem aktów prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego może nastąpić na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 534 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 595) oraz art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 596), zaś aktów prawa miejscowego organów terenowych administracji rządowej na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.).

W ramach sprawowanego z mocy art. 85 ustawy o samorządzie gminy nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu prawa miejscowego, posiada także organ nadzoru (m.in. wojewoda – art. 86) na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 93 ust. 1 koresponduje z postanowieniami art. 91 ust. 1 ww. ustawy, w których to ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, po którego upływie w myśl art. 93 ust. 1 organ nadzoru traci kompetencje do zastosowania tego środka nadzoru, mogąc jednak od tego momentu zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały, co spowodowało możliwość założenia na nią skargi do sądu administracyjnego.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt prawa miejscowego, jak wynika z treści art. 147 § 1 p.p.s.a., polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie wniesiona została skarga na uchwałę nr [...] Rady Miasta B. z [...] listopada 2013 r. w sprawie nadania nazwy mostowi w ciągu T. U. w B. (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2013, poz. 3822) w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz że przepis ten nawiązuje, jak podkreślono to wyżej, do przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, określających sposób działania organu nadzoru w przypadku sprzeczności z prawem uchwały organu gminy, wskazać należy, że zakres kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w przypadku skargi organu nadzoru na uchwałę organu gminy, zdeterminowany jest w określonym zakresie unormowaniami przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przytoczone regulacje uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności uchwał organów gminy nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., jako że ustawodawca rozróżniając w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym dwa typy wadliwości uchwał organów gminy przedkładanych organom nadzoru, wyraźnie powiązał je wyłącznie z przesłanką istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa. W związku z tym należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy, przesądza o zaistnieniu przesłanki nieważności z art. 91 ust. 1. Nieistotne zaś naruszenie prawa, nie uprawnia organu do stwierdzenia nieważności uchwały. W wypadku więc ustalenia, że zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie nadzorczym uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a., będzie obligowało sąd administracyjny do stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części. W związku z tym, iż przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym skierowany jest wyłącznie do organu nadzoru, co potwierdza dodatkowo treść przepis art. 93 ust. 1 tej ustawy, to należy uznać, iż możliwość stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji tego wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, przysługuje tylko organowi nadzoru. Kontrolując zatem zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałę sąd administracyjny ocenia tylko czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Z tych względów przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a., a pozwalający stwierdzić, że uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11, publ. lex nr 11455200). Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałą stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Rozróżnienie charakteru wad prawnych aktu w wielu sytuacjach może być problematyczne, nie tylko dlatego, że ustawodawca mówiąc o istotnych i nieistotnych naruszeniach prawa posłużył się zwrotem niedookreślonym i niezdefiniowanym w ustawie o samorządzie gminnym, ale również z uwagi na okoliczność, że wiele przypadków ma charakter ocenny i w gruncie rzeczy uzależniony od okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego też, w celu zakwalifikowania określonego naruszenia prawa jako istotnego lub nieistotnego, niezbędnym jest odwołanie się do utrwalonych w orzecznictwie administracyjnym kryteriów ocennych stopnia naruszenia prawa. Takim podstawowym, wypracowanym przez sądy administracyjne, kryterium uznania określonej wady za istotne lub nieistotne naruszenie prawa, jest przesądzenie czy na skutego naruszenia, zapadłaby uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenia nie było. Jeżeli więc, w określonej sprawie, można stwierdzić, iż na skutek naruszenia prawa, zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby nie było naruszenia, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, stanowiącym przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli zaś można przesądzić, że niezależnie od tego czy gdyby naruszenie nastąpiło czy też nie, to i tak zapodałaby uchwała o tej samej treści, to tym samym mamy do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa, stanowiącym przesłankę jedynie do wskazania, iż określony akt wydano z naruszeniem prawa, a nie zaś do stwierdzenia jego nieważności. Niemniej jednak w każdym wypadku, gdy dane uchybienie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, mamy do czynienia z istotnym naruszenie prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. lex nr 82404). Zasadnicze i kluczowe jest również to, aby uchwała będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności pozostawała w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W niniejszej sprawie organ nadzoru zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Rady Miasta B. powołując się na przesłankę istotnego naruszenie przepisów art. 14 i art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. 2011 Nr 197, poz. 1172 ze zm.), § 23 ust. 11, § 44 ust. 1 i § 57 ust. 1 Statutu Miasta B. (uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta B. – Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2005 Nr 52, poz. 1024) oraz § 6 i § 7 pkt 13 Statutu Osiedla – jednostki pomocniczej Miasta B. (załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2006 r. zmieniającej uchwalę w sprawie statutu osiedla–jednostki pomocniczej Miasta - Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2006 Nr 105, poz. 1612). Zdaniem organu nadzoru naruszenia te stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż ich konsekwencją było niedochowanie w sprawie wymogu jawności głosowania nad przedmiotową uchwałą i okresu vacatio legis, a ponadto niepozyskanie przez Radę Miasta B. przed podjęciem uchwały wymaganej opinii rady osiedla oraz niezapoznanie Rady Miasta przez Przewodniczącego z opinią Komisji Kultury i Nauki Rady Miasta. W ocenie natomiast organu uchwałodawczego zarzucone prze organ nadzoru naruszenia prawa nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż nawet w sytuacji przyjęcia, że niektóre z nich miały miejsce, nie ma podstaw do uznania, że miały one charakter istotny.

Z powyższego wynika, iż istota sprawy, sprowadza się do kwestii zaistnienia w sprawie zarzuconych przez organ nadzoru naruszeń prawa oraz ich kwalifikacji z punktu widzenia przesłanki istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa, jako warunków determinujących możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że uchwała o nadaniu nazwy mostowi stanowi akt prawa miejscowego. Cechą bowiem aktu prawa miejscowego, jak wykazano to wyżej, jest jego powszechnie obowiązujący na określonej części terytorium państwa, wykonawczy i oparty na upoważnieniu ustawowym charakter, a przedmiotową uchwałę o nadaniu nazwy mostowi znamionują taki właśnie cechy, jako że zwiera ona normy generalno-abstrakcyjne, a więc odnoszące się do nieograniczonego kręgu adresatów, będące źródłem ich publicznych praw i obowiązków, choć nie tak bezpośrednich jak w przypadku nazw ulic (zagadnienie adresów określonych podmiotów), a ponadto ma ona zewnętrzny charakter (nie jest ona skierowana wyłącznie do podmiotów określonego pionu administracyjnego), zaś upoważnienie do jej wydania wynika z art. 18 ust. 1 i 2 pkt 13 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta B. uchwaliła co następuje:

§ 1. 1 Nadaje się mostowi w ciągu T. U. w B. nazwę "M. U.".

2. Szczegółową lokalizację mostu o którym mowa w § 1 ust. 1 ilustruje załącznik graficzny do niniejszej uchwały.

§ 2. Traci moc uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie nadania nazwy mostowi na terenie B.

§ 3. Uchwała wywołuje skutki finansowe dla budżetu Miasta B. w kwocie 300 zł.

§ 4 Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa/K.-P. i wchodzi w życie z dniem [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu tej uchwały Rada Miasta wskazała, że nazwa "M. U." jest powszechnie przyjęta i używana przez większość mieszkańców, że wielomiesięczny proces inwestycyjny trwający pod ww. nazwą przyczynił się do utrwalenia jej w świadomości B., że proponowana nazwa ma również społeczne poparcie wyrażone w licznych sondażach i dyskusjach za pośrednictwem bydgoskich mediów oraz, że most jest wpisany w ciąg trasy o tej samej nazwie, która to nie budzi żadnych wątpliwości wśród mieszkańców. W zaistniałej sytuacji, zdaniem prawodawcy lokalnego, mnożenie innych bytów nie zapisanych jeszcze w świadomości mieszkańców rodzi poczucie chaosu, zwłaszcza że trasa wraz z mostem prowadzą bezpośrednio do siedziby Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w B. i podkreśla, zbyt często niedoceniany uniwersytecki charakter miasta, a ponadto nazwa "M. U." jest nazwą łączącą a nie dzielącą B., co jest ważne, gdyż każdy most ma z założenia łączyć, a nie dzielić.

Ocena legalności przedmiotowej uchwały wymaga również wyjaśnienia, że uchwałą wskazaną w § 2 zaskarżonej uchwały, - co do której postanowiono o utracie jej mocy - uchwalono w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w § 1 ust. 1, co następuje: "Nadać przyszłemu mostowi położonemu w B. nad rzeką B. w ciągu projektowanej ulicy O. na odcinku od ul. P. W. do ul. W. P. - nazwę im. P. L. K.".

Odnosząc się w świetle poczynionych uwag i treści przytoczonych aktów prawa miejscowego do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez naruszenia w sprawie okresu vacatio legis, podkreślić należy, co zaakcentowano już wcześniej, że obowiązująca Konstytucja RP w art. 88 stanowi, że warunkiem wejście w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1). Natomiast w następnym przepisie - w ust. 2 art. 88 określa się, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Z przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że każdy akt prawa miejscowego wymaga dla wejścia w życie jego ogłoszenia, oraz że winno to nastąpić według zasad i tryby określonego w ustawie. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest więc niezbędnym warunkiem jego wejścia w jego życie. Jest to zasada niezwykle ważna, gdyż oznacza ona, że akt prawa miejscowego, który nie został prawidłowo ogłoszony, nie może obowiązywać i wywoływać skutków prawnych. Norma prawna obowiązuje bowiem w okresie od jej wejścia w życie do momentu uchylenia, a wejście w życie normy prawa miejscowego zostało uwarunkowane jej ogłoszeniem, według reguł określonych w ustawie.

W świetle art. 88 ust. 2 Konstytucji RP zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zgodnie zaś z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ogłasza się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych . Ustawa ta określa zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych (art. 1 ust. 1). Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne ogłasza się niezwłocznie (art. 3 ustawy). Po myśli zaś przepisu art. 4 ust. 1 akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2 art. 4). Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Terminy wejścia w życie aktu normatywnego określone w tygodniach, miesiącach lub latach kończą się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca (art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 20 lipca 2000 r.). Przepis art. 13 pkt 1 i 2 stanowi natomiast, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej oraz akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wojewódzki dziennik urzędowy zgodnie z art. 23 wydaje wojewoda.

Z przywołanych powyżej przepisów na szczególną uwagę zasługują przepisy art. 4 ust. 1 i 2. Ustęp pierwszy tego artykułu wyraża zasadę adresowaną do normo dawcy aby data wejścia w życie danego aktu normatywnego, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszanego w dzienniku urzędowym, była tak wyznaczona, by pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni. Wyjaśnić należy, że czas między ogłoszeniem normy a datą jej wejścia w życie to vacatio legis. Stosuje się go po to, by poczynić niezbędne przygotowania instytucjonalne do stosowania danego aktu i dać organom stosującym prawo oraz obywatelom możliwość zapoznania się z jego treścią. Obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego obowiązek wprowadzania aktów normatywnych w życie po upływie stosownego vacatio legis był podkreślany wielokrotnie i to nawet przed wejściem w życie obowiązującej obecnie Konstytucji (zob. np. orzeczenia TK: z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6; z dnia 1 czerwca 1993 r., P 2/92, OTK 1993, nr 2, poz. 20; z dnia 24 maja 1994 r., K 1/94, OTK 1994, nr 1 poz. 10).,

Omawiana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przewiduje dwa wyjątki, kiedy można wyznaczyć krótszy niż 14-dniowy okres vacatio legis. Pierwszy został sformułowany w ust. 2 art. 4, a drugi w art. 5. Zgodnie z tym pierwszym przepisem akty normatywne powszechnie obowiązujące mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni "w uzasadnionych przypadkach". Z tak ogólnej zasady można wywieść, że jeśli prawodawca skraca okres vacatio legis danego aktu, to ma obowiązek uzasadnić takie rozwiązanie, i że uzasadnienie to powinno wskazywać przyczyny, które przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Nr [...], Rady Miasta B. nie wskazała w najmniejszym choćby stopniu przyczyny skrócenia 14-dniowego vacatio legis. Okoliczność zaś, że takie skrócenie miało miejsce, nie budzi sporu w sprawie i wynika z faktu, że zaskarżona uchwała została ogłoszona Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P. [...] grudnia 2013 r., zaś w § 4 zaskarżonej uchwały określono, iż wchodzi ona w życie z dniem [...] grudnia 2013 r. W tym stanie rzeczy niezgodność zapisu § 4 zaskarżonej uchwały z przepisami art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie może budzić wątpliwości.

Zdaniem Sądu skutkiem naruszenia obowiązku ustanawiania wskazanego ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu również z art. 2 Konstytucji RP. W takim zatem przypadku należy orzec o nieważności danego przepisu. Choć w orzecznictwie sądów administracyjnych spotyka się nawet i takie rozstrzygnięcia, którymi orzekano w takiej sytuacji nawet o nieważności całego aktu (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2007 r., I SA/Op 219/07), to jednak taka sankcja, w ocenie Sądu, jest zbyt daleko idąca. Po to bowiem ustawodawca ustanowił regulację art. 4 ust. 1 ustawy, by nie traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r., w którym to Trybunał uznał, że przepis o wejściu w życie ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych jest niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP (K 27/01, OTK 2001, nr 7, poz. 209), dodając że art. 51 nie jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, iż "skoro ...mocą swego wyroku pozbawia możliwości uzyskania mocy obowiązującej wadliwe skonstruowany przepis art. 51, ustawa zostaje pozbawiona przepisu określającego termin wejścia jej w życie, który zostaje wyeliminowany z jej tekstu. W takiej sytuacji automatycznie wchodzi w grę ... art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze ... ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, stanowiący, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia."

Z powyższych względów należało uznać zasadność skargi Wojewody K.- P. w zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż powyższy przepis stanowi rozwinięcie konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 88 Konstytucji RP oraz, że naruszenie tego przepisu jest nie do pogodzenia również z art. 2 Konstytucji RP, Sąd uznał, że nieuzasadnione skrócenie w sprawie 14-dniowego okresu vacatio legis przepisem § 4 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w części określającej datę wejścia w życie uchwały, a więc części obejmującej przepis § 4 uchwały. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów normatywnych określonej kategorii, a przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierająca przepisy powszechnie obowiązujące na określonym obszarze, jest bezsprzecznie objęta takim obowiązkiem, to nie wykonanie prawidłowo takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin wejścia jej w życie oznacza, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do treści art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W miejsce zatem wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie przytoczona regulacja ustawowa. O nieważności § 4 zaskarżonej uchwały orzeczono zatem w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a..

Sąd nie mógł natomiast podzielić słuszności zarzutów skarżącego Wojewody K.– P. w pozostałym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu nieodnotowania w protokole sesji faktu odczytania opinii nr [...] Komisji Kultury i Nauki Rady Miasta Bydgoszczy, to należy zauważyć, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż Komisja ds. Kultury i Nauki Rady Miasta B. wydała swoją opinię przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Radni Rady Miasta upływającej kadencji, co do których nie można wysunąć zarzutu o nieznajomości swoich praw oraz Statutu Rady Miasta B. (wszak są radnymi od 2010 r.), mieli możliwość zapoznania się z opinią Komisji Kultury i Nauki, skoro ta została wydana w dniu [...] listopada 2013 r. – a więc przed dniem posiedzenia, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę. Radni uczestnicząc w sesji mogli więc odwołać się do treści opinii, czy też zażądać jej odczytania, jeśli to nie miało miejsca. Z protokołu posiedzenia Rady Miasta B. wynika, że w toku posiedzenia zabrał głos m.in. właśnie przewodniczący Komisji Rady Kultury i Nauki, co umożliwiało zadawanie pytań dotyczących wydanej wcześniej opinii, oraz zapoznanie się ze stanowiskiem uprzednio wyrażonym podczas obrad Komisji.

Protokół posiedzenia Rady Miasta B. wskazuje także, iż w toku dyskusji nad projektem zaskarżonej uchwały umożliwiono swobodną wypowiedź wszystkim osobom chcącym przedstawić swoje stanowisko. Dotyczy to nie tylko radnych, lecz także i posła oraz przedstawicieli różnych bydgoskich stowarzyszeń (Stowarzyszenie Osób Represjonowanych w PRL-u "P.", B. Liga Rodzin, Stowarzyszenie Młodzi B., Społeczny Komitet Obrony Pomnika Walki i Męczeństwa na S. R. w B.), a także osób nie reprezentujących jakichkolwiek stowarzyszeń czy instytucji, lecz wyrażające swoją indywidualną opinię.

Z protokołu posiedzenia Rady Miasta B. wynika także, że w toku dyskusji nad projektem zaskarżonej uchwały głos zabrał także Prezydent Miasta B.. Wyraził tym samym swoją opinię, zastępując pisemną opinię.

W ocenie Sądu zebrane więc zostały potrzebne, w tym i społecznościowe opnie, a taki jest przecież sens przepisu Statutu, którego naruszenia dopatruje się skarżący Wojewoda. Na marginesie należy zauważyć, że opinia Komisji Kultury i Nauki Rady Miasta B., pozytywnie oceniła projekt zaskarżonej uchwały, więc jej ewentualne nieodczytanie, nie mogło przyczynić się do innego wyniku głosowania, niż ten, który zaistniał.

W tym stanie rzeczy nawet uznanie, iż ww. opinia nie została faktycznie formalnie odczytana przez Przewodniczącego na posiedzeniu, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę, to w świetle przywołanych okoliczności, uchybienie to mogłoby być jedynie zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa.

Sąd nie znalazł także podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w związku z zarzutem skargi niezachowania jawności głosowania. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika bowiem, że stanowisko każdego z głosujących - w zakresie faktu oddania głosu za uchwałą, głosu przeciwko jej podjęciu, lub głosu wstrzymującego się - było ujawnione – tak jak na każdej innej sesji Rady Miasta B. - zarówno głosującym jak i publiczności na dużej elektronicznej tablicy znajdującej się w eksponowanym miejscu sali posiedzeń Rady Miasta B. Faktowi temu, nie potrafił zaprzeczyć jakimkolwiek dowodem skarżący. Tym samym należy uznać, że zachowany został wymóg jawności głosowania o którym stanowią przepisy wskazane w skardze.

Podniesione zaś przez stronę skarżącą zarzuty odnośnie naruszenia procedury głosowania, po pierwsze, nie zostały w pełni potwierdzone w materiale dowodowym sprawy, a po wtóre nie miały wpływu na zachowanie zasady jawności głosowania. Z przeprowadzonego przez sąd dowodu w postaci filmu z głosowania nad zaskarżoną uchwałą wynika jedynie, że w momencie oddawania głosu nad uchwałą nie podniosły ręki cztery osoby zasiadające przy stole prezydialnym, tj. przewodniczący Rady Miasta B. R. J., jego zastępca Z. S., A. M. oraz K. D. Jak wynika z wydruku sposobu głosowania, R. J. głosu w ogóle nie oddał, więc niepodniesienie przez niego ręki, nie naruszało procedury. Fakt natomiast niepodniesienia rąk w trakcie głosowania przez trzy ww. pozostałe osoby, jakkolwiek stanowił naruszenie statutu miasta, to jednak nie miał jakiegokolwiek wpływu, tak na ważność głosowania, jak i na zachowanie zasady jego jawności, albowiem, jak już to wskazano, imienne wyniki głosowania pojawiły się na tablicy informacyjnej zaraz po oddaniu głosów, a ponadto uchwała przeszła z przewagą 11 głosów, gdyż za jej podjęciem oddano 18 głosów, 7 głosów było przeciwnych, a 1 głos wstrzymujący. Udokumentowane naruszenie statutu, dotyczyło tymczasem trzech przypadków niepodniesienia rąk. Przedstawiony przez stronę skarżącą film z przebiegu głosowania, nie potwierdził bowiem wbrew twierdzeniom skargi, naruszenia procedury głosowania przez inne osoby, albowiem podczas aktu głosowania obiektyw kamery skierowany był jedynie na osoby siedzące przy stole prezydialnym. Dopiero zaś po oddaniu głosów, kamera zarejestrowała obraz pozostałych radnych, którzy już zagłosowali. Dlatego też bezpodstawny jest zarzut, że film wykazał niepodniesienie przez nich rąk podczas głosowania. Stwierdzone więc odstępstwa od wymogu podniesienia ręki podczas głosowania, w warunkach przedmiotowej sprawy, nie stanowiły i nie mogły stanowić istotnego naruszenia prawa, które nakazywałoby zastosowanie nadzwyczajnej instytucji prawnej jaką jest stwierdzenie nieważności. To mogłoby i musiałoby nastąpić tylko w wypadku istotnego, a więc rażącego i bardzo poważnego naruszenia prawa przy przekreśleniu fundamentalnych zasad istniejącego utrwalonego porządku prawnego, co w niniejszej sprawie nie miało absolutnie miejsca.

Nie był również zasadny w ocenie Sądu, zarzut braku wystąpienia do odpowiednich rad osiedli o opinie w sprawie projektu uchwały. Wskazane przez skarżącego przepisy § 6 oraz § 7 pkt 13 Statutu Osiedla, mające kreować wskazany obowiązek, stanowią, że do zakresu działania samorządu osiedla należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami, Statutem lub uchwałami Rady Miasta na rzecz innych podmiotów (§ 6), i że samorząd osiedla w szczególności opiniuje: propozycje zmian nazewnictwa ulic, placów, skwerów itp. (§ 7 pkt 13). Analiza przytoczonych regulacji w kontekście pozostałych unormowań § 7, wskazuje iż wolą prawodawcy lokalnego było stworzenie samorządowi osiedla możliwości działania i wypowiadania się w kwestiach dotyczących funkcjonowania danego osiedla, a więc w zakresie istotnych "dla osiedla" decyzji, zamierzeń, działań, planów i spraw, w tym związanych z jego zagospodarowaniem przestrzennym, życiem społecznym i kulturalnym, a także jego bezpieczeństwem i porządkiem, w tym organizacyjnym związanym z nazewnictwem ulic, placów i skwerów osiedla. Istotą zatem tych przepisów jest zapewnienie społeczności lokalnej, reprezentowanej przez samorząd osiedla, możliwości zajęcia stanowiska w sprawach istotnych dla danego osiedla, a więc dla spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, obejmujących swym zakresem terytorium danego osiedla. Taka w ocenie Sądu jest istota katalogu kompetencji samorządu osiedla określonych w § 7 w zw. z § 6 Statutu Osiedla. W tym też duchu należy ocenić treść normatywną przepisu § 7 pkt 13 Statutu Osiedla, który stanowi, że samorząd osiedla opiniuje propozycje zmian nazewnictwa ulic, placów, skwerów itp. Zdaniem Sądu interpretacja zacytowanego przepisu jest jednoznaczna, zarówno z punktu widzenia dyrektyw językowych, jak i celowościowych. Otóż przepis ten obejmuje zakresem swojego zastosowania jedynie uprawnienie samorządu osiedla do zaopiniowania propozycji zmian nazewnictwa miejsc o znaczeniu i funkcji lokalnej. Przedmiotowy most zaś stanowi inwestycję o randze i funkcji wykraczającej ponad potrzeby lokalne mieszkańców danego osiedla. Celem jego bowiem jest zaspokojenie potrzeb ogólnokomunikacyjnych wszystkich użytkowników mostu, a nie tylko mieszkańców Osiedla. Stanowi też on o cechach pozakomunikacyjnych (symbolicznych, prestiżowych) całego Miasta B., a nie tylko danego osiedla. Wobec zatem znaczenia jakie ma przedmiotowy most dla Miasta B. nie można uznać tej inwestycji jako sprawy lokalnej danego osiedla. Już ta konstatacja w efekcie prowadzi do wniosku, że w wypadku tego typu inwestycji wyłączona jest kompetencję samorządu osiedla wymieniona w § 7 pkt 13 Statutu Osiedla. Trudno również uznać, biorąc pod uwagę doniosłość dla każdej społeczności inwestycji w postaci budowy mostu, że zostałaby ona tak zmarginalizowana przez lokalnego prawodawcę, iż zakwalifikowałby on ją w tekście prawnym pod oznaczeniem "itp.", jednocześnie wymieniając wyraźnie takie miejsca jak place czy skwery, jak to zostało uczynione w § 7 pkt 13 Statutu Osiedla. Skoro więc w § 7 pkt 13 Statutu Osiedla nie mówi się o zmianie nazwy mostu, a wskazuje się wprost na zmianę nazwy placów czy skwerów, to tym samym nie ma podstaw do dokonania wykładni rozszerzającej tego przepisu kompetencyjnego oraz wyprowadzenie w drodze analogii uprawnienia samorządu osiedla w zakresie zmiany nazwy mostu, zwłaszcza że waga i znacznie wymienionych pozycji jest nieporównywana.

Ponadto należy zauważyć, że nie można w sposób oczywisty i niewątpliwy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała dokonuje zmiany nazwy mostu. Zmiana nazwy bowiem to zastąpienie z różnych przyczyn nazwy, która do tej pory istnieje i funkcjonuje, inną nazwą. W przypadku natomiast spornego mostu, nazwa która została określona w uchylonej uchwale Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotyczyła inwestycji nieistniejącej, gdyż odnosiła się ona, jak wynika to z § 1 ust. 1 tej uchwały, do projektu wybudowania przyszłego mostu, a więc mostu, który wówczas jeszcze nie istniał i mógł z różnych przyczyn w ogóle nie zostać wybudowany. W takiej sytuacji uchwała ta miała w istocie charakter intencyjny, niż nadający nazwę obiektowi, który nie istnieje. Wydaje się, że to było też przyczyną, dla której zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie nadania, a nie zmiany nazwy mostu w ciągu T. U. w B. Pomimo, że okoliczność ta nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny czy w sprawie nastąpiło naruszenie przepisu § 7 pkt 13 Statutu Osiedla, to jednak nie można w sprawie nie dostrzec także tej okoliczności, w kontekście faktu, że w przepisie § 7 pkt 13 Statutu Osiedla mówi się wyraźnie o zmianie nazwy, a nie jej nadaniu. Zasadniczym jednak i głównym powodem dla którego w sprawie nie nastąpiło zdaniem Sądu naruszenia § 7 pkt 13 Statutu Osiedla, jest okoliczność, że nazwy przedmiotowego mostu nie można uznać za sprawy lokalnej danego osiedla oraz, że brak jest w okolicznościach sprawy postawy do domniemania kompetencji samorządu danego osiedla w zakresie opiniowania nadania nazwy mostowi tak znaczącemu i prestiżowemu dla całego Miasta B.

W tym stanie rzeczy, uznając za zasadny jedynie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 4, określającej datę jej wejścia w życie, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd nie dostrzegł potrzeby wydawania rozstrzygnięcia, o którym mowa w przepisie art. 152 ww. ustawy, w odniesieniu do rozstrzygnięcia w pkt 1 wyroku, albowiem zaskarżony akt został już wykonany.