Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.

sygn. akt IV SA/Po [...]

U Z A S A D N I E N I E

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r., nr SKO - [...]/16 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej organ II instancji lub SKO), na podstawie art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. ustawa Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 - dalej kpa) - utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Ż. (dalej Burmistrz lub organ I instancji) z dnia [...] października 2016r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzonego projektu podziału decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., znak [...] działki nr [...] o powierzchni 0,2598 ha, położonej w Ż., zapisanej w księdze wieczystej [...], będącej własnością Gminy Ż., na działki [...] oraz [...].

W uzasadnieniu SKO podało, że organ I instancji rozstrzygając wniosek Z. W. o wznowienie postępowania w wyżej opisanej sprawie uznał, że odmowa wznowienia postępowania z wniosku złożonego przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje tylko i wyłącznie, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot ten nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. W sprawie niniejszej Z. W. (dalej wnioskodawca lub skarżący) nie jest stroną w postępowaniu zatwierdzającym projekt podziału, w konsekwencji należy odmówić wznowienia postępowania.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie złożonego przez wnioskodawcę, SKO w K. podzieliło pogląd prawny i ustalenia faktyczne Burmistrza i podało, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ale tylko wówczas, gdy postępowanie to dotknięte było jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 kpa.

Postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy, tzw. "wstępnego" oraz "właściwego" postępowania. W ramach tego pierwszego właściwy organ zobligowany jest ustalić, czy spełnione zostały łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia - tj. przesłanki podmiotowe i przedmiotowe oraz czy wniosek o wznowienie został złożony w ustawowym terminie. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ wydaje postanowienie, które otwiera drugi etap, w trakcie którego bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła.

Badając przesłankę podmiotową organ winien ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę, natomiast oceniając przesłankę przedmiotową - czy wniosek oparty jest o jedną z w/w wad procesowych, wymienionych w art. 145 §1 kpa. SKO zaznaczyło, iż w sytuacji, gdy nie wystąpiła którakolwiek z powyższych przesłanek - podmiotowa, przedmiotowa lub gdy wniosek został złożony po terminie, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W niniejszej sprawie Burmistrz badając przesłanki podmiotową i przedmiotową doszedł do słusznego, zdaniem SKO wniosku, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba, która nie jest stroną.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym treść przepisów art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wskazują wprost, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny lub (w przypadku gdy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego) na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przy czym "interesem prawnym", zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, legitymują się jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości. W konsekwencji, skoro stronami postępowania podziałowego mogą być wyłącznie osoby będące właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, to również tylko te osoby mogą wystąpić - jako strona, z wnioskiem o wznowienie postępowania lub ewentualnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie podziału danej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika - co wskazuje wypis z rejestru gruntów - że jedynym właścicielem nieruchomości, która została podzielona decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., znak: [...], była Gmina Ż.. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, który przyjął, że Z. W. nie mógł być uznany za stronę w postępowaniu podziałowym i w związku z tym nie mógł również wystąpić z wnioskiem o wznowienie tego postępowania. Z tego względu zarzuty i argumenty wnioskodawcy nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na postanowienie SKO w K. wniósł Z. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 kpa, względnie o uchylenie go przez Sąd i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to prawda, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma interes prawny (art. 97 ust. 1 ugn). Należy jednak zauważyć, iż przepis ten nie wskazuje jednocześnie, kto jest stroną postępowania, tj. tak jak np. przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.

Nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji powinna mieć zastosowanie ogólna zasada wynikająca z art. 28 kpa.

Przyznano, że co do zasady, stronami w postępowaniach podziałowych są właściciele działki ulegającej podziałowi; od zasady możliwe są jednak odstępstwa i z taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, w której to decyzję podziałową wydano dla nieruchomości w stosunku do której toczyło się z inicjatywy skarżącego Z. W. postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i który powołuje się na swój interes prawny.

Skarżący zauważył ponadto, że badanie interesu prawnego winno odbywać się po wznowieniu postępowania. Na dowód tej tezy skarżący przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślił też, że w niniejszej sprawie żądając wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy Ż. zatwierdzającą podział nieruchomości, skarżący w podaniu z dnia [...].09.2016 r. niewątpliwie powoływał się na legitymację materialnoprawną, mającą mu przysługiwać w sprawie w związku toczącym się z jego inicjatywy postępowaniem w sprawie warunków zabudowy nieruchomości, która uległa bez jego wiedzy podziałowi - opierając to żądanie na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż nie brał udziału w postępowaniu podziałowym, choć w jego ocenie powinien być jego stroną.

Skarżący przyznał, że dopuszcza się wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa), gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest zupełnie oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 933/14). Chodzi jednak o sytuacje nie mogące wzbudzić wątpliwości, np. gdy osoba żąda wznowienia postępowania w sprawie mimo, że nie ma z nią jakichkolwiek związków, powołuje się jedynie na naruszenie obiektywnego porządku prawnego lub nie ma zdolności do czynności prawnych i działa bez udziału przedstawiciela ustawowego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób uznać za całkowicie oczywiste, że skarżący nie ma podstaw do żądania wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy Ż. znak [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., gdyż powołuje się na określone przepisy prawne stanowiące oparcie jego własnego interesu prawnego, podnosi od początku konkretne okoliczności mające świadczyć o jego naruszeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Powyższe regulacja określa podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.

Spośród zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie ma zasada stabilności (trwałości) decyzji ostatecznych. Według art. 16 § 1 kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Taki zapis ustawowy wprost wskazuje na wyjątkowość trybu wzruszania decyzji. Wynikają z tego określone konsekwencje; między innymi to, że wszczęcie szczególnego trybu, mającego doprowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji, samo przez się, nie powoduje utraty mocy obowiązującej tej decyzji. Tego rodzaju zasada ma swoje głębokie uzasadnienie z punktu widzenia ładu i porządku prawnego oraz zapewnienia pewności obrotu prawnego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa.

Analiza podstaw wznowienia prowadzi do wniosku, ze chodzi o wady postępowania administracyjnego, a nie samą decyzję. Tak rozumiany cel postępowania wznowieniowego wykazuje z jednej strony ścisły związek z postępowaniem głównym (zwykłym tokiem instancji), z drugiej strony wprost wskazuje na odrębność tego postępowania, będącego samoistnym postępowaniem administracyjnym.

Zgodnie z art. 149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy organ stwierdzi, że postępowanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa.

Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia postępowania następuje, gdy żądanie złoży podmiot, który nie jest stroną w sprawie.

W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że żądający wznowienia Z. W. nie jest osobą, która dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, która podlegała podziałowi, a więc nie ma interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości. Skarżący jest stroną w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce, która uległa podziałowi w wyniku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] sierpnia 2016r. Powyższe oznacza jednak, że jego interes w żądaniu wznowienia omawianego postępowania ma charakter faktyczny a nie prawny .

Organy obu instancji prawidłowo wskazały w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, że działka nr [...] stanowiła w chwili zatwierdzenia projektu podziału własność Gminy Ż. w całości.

Dlatego prawidłowe jest stanowisko organów, że skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego lub obowiązku i tym samym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, co oznaczało wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości.

Zarzuty zawarte w obszernej skardze są niezasadne i pozamerytoryczne, a więc pozostają bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).