Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 635/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 635/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO w T.) z [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że jednym z warunków wymaganych ustawą, od których spełnienia uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy jest to, by teren, którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy, nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisami regulującymi kwestię dopuszczalnej zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych lub leśnych na grunty o przeznaczeniu na cele nierolnicze i nieleśne są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: u.o.g.r.l.). Według Sądu I instancji, żaden przepis nie dopuszcza możliwości zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel budowlany w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zmiana ta dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta są stroną tego postępowania wyłącznie w procedurze planistycznej. Zdaniem Sądu I instancji, przepis, na który powołuje się skarżący – art. 7 ust 1a u.o.g.r.l. – nie ma w sprawie zastosowania. Przepis ten, wprowadzony ustawą z 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), dotyczy terenów, dla których miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się.

W skardze kasacyjnej M. G. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1a oraz art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przez nieuprawnione niezastosowanie przepisu art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy, w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy przepisu art. 7 ust. 1 nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jedynie lakoniczne ustosunkowanie się przez Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez Skarżącego, a ponadto brak wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, w tym w szczególności brak dostatecznego uzasadnienia zaprezentowanej przez Sąd I instancji argumentacji o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l., co w konsekwencji powoduje brak możliwości dokonania weryfikacji trafności ostatecznego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać, przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut przedstawiony w pkt II skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wbrew skarżącemu kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji jedynie lakonicznie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez skarżącego, a ponadto nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie ma argumentacji dotyczącej braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie został zestawiony z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Co więcej, Sąd I instancji nie stosował zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że art. 7 ust 1a u.o.g.r.l. nie ma w sprawie zastosowania. Przepis ten, wprowadzony ustawą z 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 904 ze zm.), dotyczy terenów, dla których miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. Natomiast teren objęty wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalno-usługowych na działce nr [...] w miejscowości N., gmina O., nie jest takim terenem. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l.

W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] o powierzchni 1,02 ha stanowi grunt rolny, na który składają się użytki rolne o symbolu RIIIb o powierzchni 0,98 ha i grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi o symbolu Wp o powierzchni 0,04 ha. Teren objęty wnioskiem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 761/11, LEX nr 1217450).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.